ASSEMBLEA GENERALE

Seduta del 17.07. 98
Voto n. 263
 

OGGETTO:
(A.S. 3234) — Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alla Comunità Europea - Legge comunitaria 1998.
AFFARI GENERALI

L'ASSEMBLEA

VISTA la nota n° 918 in data 2 giugno 1998, con la quale l'Ufficio Studi e Legislazione del Ministero dei Lavori Pubblici ha inviato, per esame e parere, il Disegno di Legge relativo all'oggetto;

ESAMINATI gli atti;

UDITA la Commissione relatrice (RINALDI, MAURO, DI FALCO, DEL MONTE, ARREDI, BRANDI, DIPACE, PIACENTINI, FAVALE).

PREMESSE

L'Ufficio Studi e Legislazione del Ministero dei Lavori Pubblici, con la nota n°918 indicata in epigrafe, ha richiesto il parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici sul disegno di legge suindicato, recante Disposizioni generali sui procedimenti per l'adempimento degli obblighi comunitari".
Il disegno di legge in questione è conseguenza della legge 9 marzo 1989, n° 86 riguardante le norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari".
L'articolato è composto da 13 articoli e quattro allegati (A, B, C e D):

TITOLO I° - Disposizioni Generali sui procedimenti per l'adempimento degli obblighi comunitari -
Art. 1 Delega al Governo per l'attuazione di direttive comunitarie;
Art. 2 Criteri e principi generali della delega legislativa;
Art. 3 Attuazione di direttive comunitarie con regolamento autorizzato;
Art. 4 Attuazione di direttive comunitarie in via regolamentare o amministrativa;
Art. 5 Oneri relativi a prestazioni e controlli;
Art. 6 Delega al Governo per la disciplina sanzionatoria di violazioni di disposizioni comunitarie;
Art. 7 Riordinamento normativo nelle materie interessate dalle direttive comunitarie;
Art. 8 Disposizioni in materia di marcatura CE e modifiche all'art. 47 della legge 6 febbraio 1996, n° 52;

TITOLO II° - Disposizioni Particolari di adempimento diretto, criteri speciali di delega legislativa -
Art. 9 Lavoro notturno;
Art. 10 Interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità: criteri di delega;
Art. 11 Protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori: criteri di delega;
Art. 12 Etichettatura dei prodotti alimentari: criteri di delega;
Art. 13 Principi e criteri per l'attuazione della direttiva 97 / 11 / CE del Consiglio, del 3 marzo 1997, che modifica la direttiva 85 / 337 / CEE, del 27 giugno 1985, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati.
Negli allegati A, B, C e D sono elencate le diverse direttive CEE la cui attuazione èoggetto del presente disegno di legge.
Il disegno di legge è accompagnato da una breve introduzione illustrativa predisposta dai proponenti, che, per chiarezza di esposizione, si trascrive:
"Il disegno di legge in esame è costituito e organizzato secondo le linee portanti già sperimentate in precedenti leggi comunitarie e, conformemente all’articolo 3 della legge n. 86 del 1989, prevede tre forme di produzione normativa:
a) normazione diretta, utilizzata per limitate correzioni e integrazioni di disposizioni legislative vigenti, per lo più volte ad eliminare situazioni di contrasto con il Trattato ed il diritto comunitario derivato;
b) conferimento della delega legislativa, utilizzata per l’attuazione di direttive (elencate negli allegati A e B) che richiedono l’introduzione di normative organiche complesse;
c) autorizzazione al Governo ad operare con lo strumento del regolamento, per l’attuazione di direttive elencate nell’allegato C, concernenti materie non riservate alla legge (delegificazione).
Circa la struttura del disegno di legge, si rappresenta che il titolo I contiene le disposizioni di carattere generale relative ai procedimenti da eseguire nell’emanazione dei provvedimenti; il titolo II, invece, detta disposizioni particolari di adempimento diretto e gli eventuali criteri specifici di delega.
Il procedimento per la emanazione dei decreti legislativi è regolato dall’articolo 1; la responsabilità dello stesso, come nelle precedenti leggi comunitarie, è attribuita alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie cui, nel rispetto delle competenze dei Ministeri di settore, spetta di operare per assicurare la conformità del provvedimento all’obbligo comunitario da assolvere.
L’oggetto della delega legislativa, che è annuale, sono le direttive comprese nell’allegato A e nell’allegato B. Questo ultimo si differenzia dal primo in quanto il procedimento per l’attuazione delle direttive in esso elencate prevede l’espressione del parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia, anche se nella legge 23 agosto 1988, n. 400, sull’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri (si veda l’articolo 14, comma 4), la disciplina generale della delega legislativa prevede l’intervento consultivo delle Commissioni parlamentari solo per deleghe ultrabiennali.
L’articolo 2 prevede, come nelle precedenti edizioni, i criteri e principi direttivi di delega di portata generale in tema di attribuzione e organizzazione delle funzioni amministrative, di contenimento della spesa e di politica sanzionatoria (comma 1) nonché l’applicazione, a tutte le violazioni di norme attuative di disposizioni comunitarie in materia di sicurezza e salute dei lavoratori sul luogo di lavoro, della disciplina in materia di prescrizione dettata dal decreto legislativo 19 dicembre 1994, n. 758 (comma 2).
L’articolo 3 consente, con riferimento alle direttive comprese nell’allegato C, l’attuazione con regolamento autorizzato.
Per quanto riguarda l’articolo 4, essa contempla l’attuazione in via amministrativa delle direttive comprese nell’allegato D.
L’articolo 5 prevede un criterio generale in materia di oneri; si è ritenuto di proporlo come norma autonoma al fine di evitare che, nell’articolo 2, potesse essere preso in considerazione solo in caso di esercizio di delega.
L’articolo 6 conferisce una delega biennale per poter gestire una politica sanzionatoria dei comportamenti che costituiscano violazione di precetti comunitari non trasfusi in leggi nazionali, perché contenuti o in regolamenti CE direttamente applicabili o in direttive attuate con fonti non primarie, inidonee quindi a istituire sanzioni penali.
Come è noto, non esiste una normazione comunitaria per le sanzioni, data la forte diversità dei sistemi nazionali; i regolamenti e le direttive lasciano agli Stati membri di regolarle e gli Stati membri vi sono obbligati dato che un precetto non munito di sanzione è privo di effettività.
L’articolo 7 prevede, per l’emanazione di testi unici compilativi, una delega biennale. Si ritiene di riproporla in quanto, come è noto, nell’ambito dell’obiettivo della semplificazione del sistema normativo comunitario, una delle tesi sostenute per conseguirla è quella della razionalizzazione del sistema attraverso la codificazione a livello comunitario. Naturalmente, ove si tratti di materie di interesse regionale, sugli schemi dei provvedimenti sarà sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi dell’articolo 2, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.
L’articolo 8 apporta modifiche all’articolo 47 della legge 6 febbraio 1996, n. 52; quest’ultima dispone che le amministrazioni competenti stabiliscono tariffe in materia di marcatura CE. Il citato articolo 8 integra tale disposizione prevedendo inoltre, in caso di inadempienza, il potere sostitutivo del Presidente del Consiglio dei ministri insieme al Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica.
L’articolo 9 prevede una norma diretta per l’esecuzione della sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee 4 dicembre 1997 (Causa n. 207 del 1996) in materia di lavoro notturno delle donne.
Gli articoli 10, 11, 12 e 13 dettano criteri di delega specifici per le singole direttive che si recepiscono."

CONSIDERATO

L’Assemblea ritiene di dovere osservare, in via preliminare, che il disegno di legge in argomento risulta, attualmente, all’esame della prima Commissione del Senato.
Il presente parere, pertanto, viene reso in una fase in cui eventuali proposte di modifica - e quindi anche quelle che possono scaturire dalle considerazioni che seguono - possono essere oggetto di richiesta di emendamento da parte del Governo mentre più efficace e tempestiva sarebbe stata la valutazione del parere ove fosse stato richiesto in sede di formulazione del disegno di legge in esame.
Nel merito del contenuto del disegno di legge l’Assemblea ritiene di dovere rilevare quanto segue:
L’art. 7, concerne la facoltà attribuita al Governo di emanare, entro due anni, "testi unici compilativi" delle disposizioni adottate in attuazione di precedenti Direttive Comunitarie, al fine di coordinare le norme legislative vigenti nella stessa materia, anche apportandovi "modificazioni ed integrazioni".
Al riguardo, mentre appare condivisibile, in linea di principio, la possibilità di operare, ove occorra, il necessario coordinamento, si osserva che la formulazione dell’articolo presenta una certa genericità che attiene sia alla mancata specificazione delle materie potenzialmente interessate, - evidentemente lasciate all’apprezzamento discrezionale dell’Esecutivo - che ai limiti non definiti della delega.
Con riferimento a quest’ultimo aspetto, allo scopo di armonizzare l’esigenza del coordinamento normativo con il necessario rispetto del principio della competenza sostanziale, sembra opportuno suggerire l’inserimento, dopo le parole "...coordinando le norme legislative vigenti nelle stesse materie", dell’inciso:"... fatte salve le competenze degli organi istituzionali nelle materie medesime". Pertanto l’art. 7 potrebbe così assumere la seguente formulazione:
"Il Governo è autorizzato ad emanare, con le modalità di cui ai commi 2 e 3 dell’articolo 1, entro due anni dalla data di entrata in vigore della presente legge, testi unici compilativi delle disposizioni dettate in attuazione delle deleghe conferite per il recepimento di direttive comunitarie, coordinando le norme legislative vigenti nelle stesse materie, fatte salve le competenze degli organi istituzionali nelle materie medesime, ed apportandovi le integrazioni e modificazioni necessarie al predetto coordinamento".
Il quarto comma dell’art. 8, la cui formulazione non appare di chiaro significato, potrebbe essere modificato nei termini seguenti: "Il recepimento delle direttive comunitarie che prevedono l’apposizione della marcatura CE è attuato in conformità del disposto dell’art. 47 della legge 6 febbraio 1996, n. 52, come modificato dai commi 1, 2 e 3".
Riguardo poi al principio di delega enunciato nell’art. 13, lett.a) e b), l’Assemblea constata che esso concerne aspetti del tutto marginali della procedura VIA e che lo stesso in pratica è già concretamente attuato. Detto principio non riguarda perciò, la questione - essenziale per un’efficace azione in materia di opere pubbliche e per il successo della politica di realizzazione delle grandi infrastrutture - se la VIA debba continuare a formare oggetto di un procedimento separato e distinto da quello di approvazione del progetto o in questo ultimo procedimento confluire ed esprimersi nell’unica conclusiva decisione.
Sul punto questa Assemblea si è già espressa ripetutamente con voti n° 123, n° 426 e n° 598, resi, rispettivamente, nelle adunanze del 19.05.1995, 24.11.1995 e 19.12.1997..
Di particolare rilievo appare l’altro singolare principio enunciato alla lett. d) del medesimo art. 13, secondo il quale viene posto a carico del "committente" e dunque anche della Pubblica Amministrazione una quota parte: 1) del costo della VIA e 2) del monitoraggio del cantiere, ove il provvedimento autorizzativo ne preveda l’effettuazione "con la partecipazione del Ministero dell’Ambiente".
Al riguardo va rilevato che, pur disponendo in materia sostanzialmente tributaria, la norma di delega, peraltro inserita in un contesto legislativo estraneo al suo contenuto, appare formulata in termini eccessivamente generici, facendo essa espresso riferimento alla determinazione della quota parte del costo da porre a carico del soggetto amministrativo e non anche, come sembrerebbe opportuno, ai limiti della spesa sostenibile per la VIA e per il monitoraggio, e cioè alla base di calcolo della prevista contribuzione.
Per altro verso va osservato che la disposizione in esame contraddice manifestamente gli indirizzi enunciati di politica economica, intesi a favorire gli investimenti produttivi e l’attività di impresa, mediante un alleggerimento degli oneri, ritenuti eccessivi, che gravano sui vari fattori della produzione, per effetto di disposizioni di legge o in conseguenza di procedure autorizzative o di controllo, complesse e dispendiose. Nel caso in esame, un nuovo onere verrebbe ad aggiungersi a quelli esistenti e la valutazione economica dell’investimento sarebbe resa più incerta per la difficoltà di una stima preventiva dei nuovi costi stabiliti con l’anzidetto generico criterio.
Né può essere sottaciuto che la proposta in esame, che riconduce ad un unico organo centrale ministeriale l’attività gestionale del controllo degli effetti ambientali nella fase di esecuzione delle opere, appare in contrasto con i principi che informano le recenti leggi in tema di pubblica amministrazione, non solo per quanto attiene al decentramento di funzioni e compiti amministrativi, ma anche per i profili che concernono, più in generale, l’efficacia e l’efficienza dell’azione amministrativa e la gestione della spesa.
Invero il trasferimento in capo ad altro soggetto dei costi sostenuti dall’Amministrazione per lo svolgimento delle proprie attività istituzionali, aventi sostanzialmente carattere conoscitivo, di giudizio e di controllo, non sembra essere l’incentivo più efficace per una corretta gestione delle risorse disponibili.
Per quanto riguarda, in particolare, l’efficienza dell’azione amministrativa, questa ne risulterebbe notevolmente compromessa costringendosi le Amministrazioni proponenti a gestire procedure contabili che si risolverebbero, nel caso di opere pubbliche statali, come le grandi infrastrutture, in costose e sostanzialmente inutili partite di giro nell’ambito dello stesso bilancio.
Desta inoltre preoccupazione la previsione di ulteriore monitoraggio del cantiere, in aggiunta ai controlli già esistenti.
L’Assemblea ritiene che sarebbe in ogni caso più rispondente ai principi di buona amministrazione ed in particolare a quelli affermati con la legge Bassanini affidare ai controlli di legge esistenti l’osservanza di eventuali prescrizioni in tema ambientale, anziché istituirne di nuovi, svolti da organi nuovi e secondo procedure nuove, complesse e costose, destinate a sovrapporsi a quelle già esistenti e che aggraverebbero, rendendola incerta, la responsabilità della gestione del cantiere, sotto il profilo contrattuale e amministrativo patrimoniale.
L’Assemblea rileva, infine, come appaia priva di giustificazione, per l’interesse generale, la limitazione del principio enunciato nella lett. d) della norma in esame, alla sola amministrazione che si occupa della VIA.
Al riguardo va sottolineato che le recenti disposizioni di legge hanno attribuito agli organi consultivi in materia di lavori pubblici nuovi e complessi compiti, estendendone le funzioni a tutte le opere pubbliche finanziate dallo Stato in misura superiore al 50% del loro costo, da chiunque gestite, senza peraltro nulla disporre in ordine alla copertura amministrativa e finanziaria dei maggiori oneri. Ciò vale in particolare per il Consiglio Superiore e per i Comitati Tecnici Amministrativi dei Provveditorati alle OO.PP., tra cui quello per il Lazio, notevolmente impegnato anche per le opere del Giubileo.
Detti organi, pur avendo più volte rappresentato, senza esito, le notevoli difficoltà in cui sono costretti ad operare, hanno continuato ad assolvere ai propri delicati ed essenziali compiti, utilizzando le ordinarie e limitate risorse di bilancio.
La stessa situazione si verifica in altri settori della Pubblica Amministrazione, per esempio, in quello del Servizio sanitario nazionale. Tra le competenze istituzionali delle ASL rientra, infatti, l’accertamento medico-legale nei confronti dei pubblici dipendenti del settore pubblico allargato ma, proprio per il carattere istituzionale della funzione, è stata negata sia in sede giudiziaria sia in sede amministrativa (cfr. direttiva Ministero della Funzione Pubblica del 14 giugno 1998 n. 100/SCP5/0.1.0/3759) la possibilità che esso possa dar luogo a pretese creditorie nei confronti delle Amministrazioni pubbliche.
Pertanto, sembra opportuno depennare dal testo del d.d.l. l’intero contenuto della lettera d) dell’art. 13 in quanto, nel momento in cui viene attuata una incisiva riforma organica dell’amministrazione pubblica, esso appare riecheggiare quella normazione minuta e frammentaria, che è venuta a caratterizzare negativamente l’ordinamento amministrativo, e alla quale, con le riforme, vuol porsi rimedio.

Tutto ciò premesso e considerato nelle suesposte considerazioni

E’ IL PARERE

unanime dell’Assemblea sul disegno di legge (A.S. 3234) - Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alla Comunità Europea - Legge comunitaria 1998.