ASSEMBLEA GENERALE

Seduta del 28.05.99
Voto n. 141

OGGETTO:
Schema di D.P.C.M. recante "Norme integrative al D.P.R- 12/4/1996 (Atto di indirizzo e coordinamento concernente la valutazione di impatto ambientale)
Affari Generali

L'ASSEMBLEA

VISTA la nota 20/4/1999 n. 47/AA.GG. con la quale il Servizio Tecnico Centrale del Consiglio Superiore dei LL.PP. ha trasmesso per esame e parere l'affare in oggetto indicato;

ESAMINATI gli atti;

UDITA la Commissione relatrice (MAURO, ROSSI, TATO', ALESSANDRINI, ANGOTTI, BASILE, BECCHI, CALZONA, CEMPELLA, DE PAOLA, DIIPACE, DOMENICMNI, FONTANA G., LUPIA PALMIERI, M, NAPOLI, PIACENTINI, REBORA, SERIO, SICCARDI, SIRICA, SIRINI, SISINNI, TAMBURNI, TAMBURRINO).

PREMESSO

Il Servizio Tecnico Centrale, con nota dei 20 aprile 1999 n'47/AAGG, ha trasmesso a questo Consiglio Superiore lo schema di D.P.R, recante: "Norme integrative del D.P.R 12 aprile 1996" (Atto di indirizzo e coordinamento concernente la valutazione di impatto ambientale), con relativa istruttoria, schema nei confronti del quale l'Ufficio Studi e Legislazione del Ministero dei LL.PP. richiede esame e parere.
E D.P.R in esame scaturisce dalla necessità di rispondere al Parere motivato complementare della Commissione Europea nei confronti della Repubblica italiana in relazione alla procedura d'inflazione 91/0794 per il non corretto recepimento della direttiva 85/337/CE, Il parere citato così esplicita le violazioni:
Sull'esclusione della possibilità di VIA per alcune classi di progetti dell'Allegato II della Direttiva.
- 16. Il regime normativa italiano, le cui fonti sono state sopra elencate, non è ancora in tutto conforme alla direttiva 85/337/CEE per quanto attiene all'indicazione completa di tutte le classi di progetti dell'allegato II della Direttiva da sottoporre alla procedura di VIA. In altre parole, allo stato attuale tale regime normativa non prevede affatto la possibilità di procedere alla VIA per la totalità dei progetti ricompresi in alcune classi dell'allegato II di seguito specificate. Ciò, come detto. si pone in specifico contrasto con quanto previsto agli articoli 2 e 4, insieme con l'allegato II della Direttiva.
17. Nell'ambito della normativa italiana., risulta che il DPR 12 aprile 1996 atto di
indirizzo è stato adottato con l'obbiettivo specifico di dare organicità al sistema di
recepimento delle classi dell'allegato II. Esso contiene un lungo elenco di progetti dettagliatamente individuati, per i quali è prevista, in relazione alle caratteristiche degli stessi progetti. o una procedura di VIA, o una procedura di "verifica". che risponde alle esigenze degli articoli 2 e 4 della Direttiva. Tuttavia. rispetto all'Allegato II della Direttiva, l'atto di indirizzo non è esaustivo: una parte dei progetti ex Allegato II non è ripresa in tale decreto, come emerge dalla analisi effettuata al punto 19 di questo parere motivato complementare. Inoltre tale lacuna 1, è solo parzialmente coperta dal resto della legislazione Italiana in materia.
Pertanto, alla luce dell'atto di indirizzo e di tutti gli altri atti normativi sopra richiamati, nella misura in cui sono in grado di coprire la lacuna individuata dalla Commissione rileva la mancanza, nella legislazione italiana in materia di VIA, di ogni richiamo alle seguenti categorie di progetti:
- progetti ex categoria 2 (industria estrattiva) lettere b) e k). Si tratta delle trivellazioni in profondità, escluse quelle intese a studiare la possibilità del suolo e in particolare le trivellazioni geotermiche, quelle per lo stoccaggio dei residui nucleari e quelle per l'approvvigionamento d'acqua (lettera b), e degli impianti di superficie dell'industria di estrazione di carbone fossile, di petrolio. di gas naturale e di minerali metallici nonché di scisti bituminosi (lettera k),
Queste tipologie di progetti sono state inquadrate nella lista di cui all'allegato II della Direttiva (e mantenute intatte nella lista di cui all'allegato II della direttiva 97/CE del 3 marzo 1997, che modifica la direttiva 85/337/CEE) come aventi specificità tali da rilevare appunto come classi autonome. Il generico riferimento fatto dall'articolo 1 lettera u) dei DPR febbraio 1998, che allarga l'obbligo di esecuzione di procedura di impatto ambientale alle "attività minerarie per la ricerca, la coltivazione ed il trattamento minerallurgico delle sostanze minerali di miniera ai sensi dell'articolo 2, comma 2 del regio decreto 29 luglio 1927 n'1443 e successive modifiche, ivi comprese le pertinenziali discariche di residui, derivanti dalle medesime attività ed alle relative lavorazioni i cui lavori interessino direttamente aree di superficie complessiva superiore a venti ettari " non è sufficiente a coprire le classi dei progetti individuate alle lettere 2b e 2k dell'allegato II.
Generico e comunque escludente l'intera categoria dello sfruttamento minerario in terraferma, e quindi altresì insufficiente. è l'articolo 1 della legge 28febbraio 1992 n 0220 riguardante interventi per la difesa del mare, che pure identifica tra interventi sottoposti alla VIA lo "sfruttamento minerario della piattaforma continentale ".
Progetti ex categoria 3 (industria energetica) lettere a) b) F9. Si tratta degli impianti industriali per la produzione di energia elettrica, vapore e acqua calda. se non compresi nell'allegato 1 lettera a); degli impianti industriali per il trasporto di gas, vapore e acqua calda e del trasporto di energia elettrica mediante linee aeree lettera b); dell'agglomerazione industriale di carbonfossile e lignite (lettera l). Alfine di trasporre la classe di progetti di cui alla lettera 3a, la legge italiana ha predisposto l'assoggettabilità a VIA degli impianti termoelettrici con potenza elettrica superiore a 50 AIIW (lettera p del decreto 1 ]febbraio 1998) e degli impianti termici per la produzione di vapore e acqua calda con potenza termica complessiva superiore a 50MW (atto di indirizzo, allegato B lettera 2a). Sono esclusi dall'assoggettabilità a VIA tutti gli impianti industriali non termici; a titolo di mero esempio, gli impianti eolici di produzione di energia. Pertanto il recepimento nell'ordinamento italiano di questa categoria 3a dell'allegato II della Direttiva è da considerazione insufficiente e la normativa italiana non conforme.
Alfine di trasporre la classe di progetti di cui alla lettera 3b, la legge italiana ha predisposto l'assoggettabilità a VIA degli l'elettrodotti aerei esterni per il trasporto di energia elettrica con tensione nominale di esercizio superiore a 150 KW e con tracciato di lunghezza superiore a 15 KM". Nulla si rinviene nella normativa italiana quanto alla sottoponibilità a VIA degli impianti industriali per il trasporto del gas, del vapore e dell'acqua calda, posto che i gasdotti (correttamente individuati tra le opere soggette a VIA dalla lettera n del DPR I I febbraio 1998) devono intendersi esclusi da questa tipologia di progetti, rientrando invece nella tipologia prevista alla lettera h della categoria 10 (progetti di infrastruttura).
Non si rinvengono in nessuna parte della normativa nazionale delle disposizioni sulla VIA per quanto concerne la classe 3f, agglomerazioni industriali di carbon fossile e lignite.
Sull’esclusione della possibilità di VIA per le classi di progetti dell’allegato II° della Direttiva la cui attuazione è demandata dal fatto di indirizzo alle Regioni e alle Province autonome.
- 18. L'atto di indirizzo prevede un allegato A. che contiene alcune classi di progetti dell'allegato II della Direttiva, che secondo il legislatore italiano devono essere sottoposti a VIA e un allegato B. che contiene un lungo elenco di classi di progetti per i quali - al di sopra di certe soglie o sulla base di determinate caratteristiche - è resa obbligatoria come minimo una procedura di verifica caso per caso della necessità di effettuare una VIA vera e propria (pre-screening) e in determinati casi (interferenza con aree protette), direttamente la VIA (articolo 1, commi 3, 4, 5 e 6). 19. Complessivamente considerati, i progetti contemplati nei due allegati A e B coprono buona parte delle categorie presenti nella lista di cui all'allegato II della Direttiva. Vi sono infatti contenute le seguenti tipologie:

- tutte le classi della voce n 1 "agricoltura".
- le lettere a) e m) della voce n. 2 "industria estrattiva",-
- parte della lettera a) deva voce n. 3. "industria energetica", ed esattamente solo la parte relativa alla produzione di vapore ed acqua calda;
- tutte le classi della voce n. 4 "lavorazione dei metalli",-
- la voce n. 5 'fabbricazione del vetro ",
- le lettere a) e b) della voce n. 6 "industria chimica" e la lettera c) per la parte che riguarda gli impianti di stoccaggio di prodotti chimici; tutte le classi delle voci n. 7 "industria dei prodotti alimentari ", n. 8 "industria dei tessili. del cuoio, del legno. della carta", n. 9 "industria della gomma", n. 1 "altri progetti "
- tutte le classi della voce n 10 progetti di infrastruttura", ad esclusione delle installazioni di oleodotti e gasdotti (lettera h). 19. Come detto, però, l'atto di indirizzo non è autoapplicativo e demanda l'attuazione della procedura di VIA per tutte queste classi di progetti alle Regioni e alle Province autonome L'adozione delle misure attuative da parte di questi ultimi enti si rivela dunque necessaria, in quanto condiziona l'effettiva possibilità di sottoporre a VIA tutti i progetti ricadenti in dette classi, qualora la loro natura, dimensione o ubicazione lo esigano. L'assenza delle misure attuative regionali e provinciali comporterebbe un mancato recepimento in concreto della possibilità di sottoporre a VIA le classi di progetti in esame nella loro globalità. 21. Alcune regioni hanno adottato la normativa di attuazione dell'atto di indirizzo (Abruzzo, Umbria. Puglia), altre avevano comunque adottato, anteriormente a questo, una normativa sostanzialmente attuativa della Direttiva per una serie di progetti dell’allegato II della Direttiva (Valle d'Aosta, Liguria, Basilicata, Friuli, Toscana, le due Provincie Autonome di Bolzano e di Trento), Altre ancora sono totalmente prive di regolamentazione (Piemonte, Lombardia, Emilia Romagna, Marche, Lazio, Campania, Molise, Calabria, Sicilia, Sardegna). Il Veneto può essere incluso nell'ultimo gruppo in quanto la Legge Regionale 16 aprile 1985 n. 33 "Norme per la tutela dell'ambiente ", il cui capo III del titolo III riguarda l'impatto ambientale, non è idonea a identificare in dettaglio una serie di progetti tale da poter essere rapportata agli allegati dell'atto di indirizzo o all'Allegato II della Direttiva.
22. Pertanto. la Commissione ne deduce che: relativamente al territorio corrispondente alle regioni che non hanno adottato le misure di attuazione dell'atto di indirizzo e coordinamento e che sono prive di regolamentazione sulla valutazione di impatto ambientale, e cioè Piemonte, Lombardia, Veneto, Emilia Romagna, Marche, Lazio. Campania, Calabria, Sicilia, Sardegna, il regime normativo italiano esclude in concreto la possibilità di una VIA per tutte le classi di progetti dell'allegato II della Direttiva che sono elencate nel precedente punto 19 (ossia quelle identificate dall'atto di indirizzo).tale lacuna rappresenta un ulteriore rilevante profilo della violazione delle disposizioni della Direttiva;
tutte le situazioni di non conformità all'atto di indirizzo relative alle regioni (sopra elencate) che pur hanno adottato misure di attuazione dell'arto di indirizzo o che hanno adottato, anteriormente a questo, norme che regolano la procedura di valutazione impatto ambientale per le categorie di progetti successivamente identificate dall'atto di indirizzo, solo da ricomprendere in questo stesso profilo della violazione a causa della conseguente mancanza di conformità alla Direttiva, nella misura in cui vengono escluse in concreto dalla possibilità di una VIA alcune classi di progetti dell'Allegato II della Direttiva; in riferimento alla conformità della trasposizione dell'Allegato II della Direttiva nell'ordinamento italiano per quanto riguarda tali regioni, la Commissione formula i rilievi che seguono.
Omissis punti dal 23 al 34 - 35. Va inoltre sottolineato che l'articolo 10, paragrafo 3, dell'atto di indirizzo prevede che per specifiche categorie progettuali e/o in particolari situazioni ambientali e territoriali le regioni e le province di Trento e Bolzano possano determinare, sulla base degli elementi di cui all'Allegato D, criteri e/o condizioni di esclusione dalla procedura di VIA. Tale disposizione sembra consentire alle regioni e alle province suddette la possibilità di emanare norme tese ad escludere a priori dalla VIA intere classi di progetti dell'allegato Il della Direttiva, il che comporterebbe un'ulteriore violazione del diritto comunitario. - 36. Sulla base di quanto precede, allo stato attuale delle sue conoscenze, la Commissione ritiene dunque che la normativa italiana in materia di VIA non sia ancora completa.. per l'assenza di cinque categorie, nella previsione dei progetti di cui all'Allegato II della Direttiva, che possonoformare oggetto di una valutazione di impatto (articolo 4 della Direttiva) ai sensi degli articoli da 5 a 10 della Direttiva, ove si preveda un impatto ambientale importante (articolo 2 della Direttiva). Ritiene inoltre che per effetto di quella che in pratica può considerarsi una delega alle Regioni e alle Provincie Autonome per l'attuazione della Direttiva operata dall'atto di indirizzo, il regime normativa in vigore, a causa della mancata attuazione a livello subnazionale delle disposizioni di tale atto di indirizzo, escluda in concreto da qualsiasi possibilità di VIA, per una larghissima parte del territorio italiano - e segnatamente nei territori corrispondenti alle regioni Piemonte, Lombardia, Veneto, Emilia Romagna, Marche, Lazio, Campania, Molise, Calabria, Sicilia, Sardegna (e in modo diverso Puglia), - gran parte delle categorie di progetti dell'allegato Il della Direttiva, ed esattamente quelle menzionate al precedente punto 19 di questo parere motivato complementare. Ritiene infìne che tale esclusione si verifichi anche, relativamente ad un numero limitato di progetti suelencati nel dettaglio, per la parte di territorio corrispondente alle Regioni Valle d'Aosta, Basilicata, Liguria, Toscana, Friuli Venezia Giulia e alla Provincia Autonoma di Trento.
Per questi motivi la Commissione dopo aver posto, con lettera del 2 dicembre 1991 (SG(91)D123304), il Governo Italiano in condizione di presentare le propri . e osservazioni e dopo aver esaminato tali osservazioni, dopo aver invitato, con parere motivato del 7 luglio 1993 (SG(93) DI 1413), il Governo italiano ad adottare le misure necessarie per conformarsi allo stesso e dopo aver ulteriormente esaminato le risposte ricevute con lettere del 16 ottobre 1993, 29 ottobre 1993, 6 agosto 1994, 27 settembre 1994, Il settembre 1996, 16 ottobre 1996, 20 dicembre 1996, 26 gennaio 1998, 25 febbraio 1998 e 15 aprile 1998, EMETTE ai sensi dell'articolo 169, primo comma, del trattato CE, IL PARERE MOTIVATO COMPLEMENTARE secondo il quale, mantenendo in vigore un regime normativa che, in contrasto con quanto previsto agli articoli 2 e 4 (insieme con l'allegato 11) della direttiva 8513371CEE, esclude qualunque possibilità di effettuare una valutazione di impatto ambientale, in tutto il territorio nazionale per quanto riguarda alcune classi di progetti dell'Allegato II della stessa direttiva, e in una larga parte di tale territorio per altre numerose classi di progetti del medesimo allegato, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in virtù della direttiva 85/337/CEE. –
La Commissione invita la Repubblica italiana ad adottare le misure necessarie per conformarsi al presente parere motivato entro e non oltre il termine di due mesi a decorrere dalla sua notifica.
Lo schema di provvedimento ora presentato si compone di quattro articoli, l'articoli 1 aggiunge nell'allegato A del D.P.R. 12.4.1996 - Atto di indirizzo e coordinamento per l'attuazione dell'art. 40, comma 1, della legge 22.2.1994 n'146 - le lettere s) e t); u) e v) e nell'Allegato B al punto 2 - Industria energetica è aggiunta la parola "estrattiva " nonché le lettere b), c), d), e) e j); al punto 8 è aggiunta la lettera p).
L'articolo 2 modifica il contenuto delle lettere i), e), m), n) e o) dell'Allegato A per rendere coerente il testo con le nuove definizioni introdotte dal D.L. 5.2.1997 n221 concernente la materia dei rifiuti, allo scopo di evitare problemi interpretativi per gli operatori del settore.
L'articolo 3 dispone la modifica di alcune definizioni contenute negli Allegati A e B, l'Articolo 4, infine, fissa i criteri applicativi.

CONSIDERA TO

Il D.P.R. in esame si va a collocare nel quadro delle numerose disposizioni di attuazione della Direttiva 85/337/CEE, dal D.P.C.M. 10 agosto 1988 n'377 e 27 dicembre 1988 (Norme tecniche per l'attuazione del VIA), al D.P.R. 12 aprile 1996 relativo all'atto di indirizzo e coordinamento per l'attuazione dell'art.40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994 n'146, e infine al D.P.R. Il febbraio 1998, Disposizioni integrative del D.P.R- 377/88.
In via preliminare questo Consesso rileva, ancora una volta, come, nel promuovere l'adeguamento alla Direttiva CE in materia di VIA, ci si richiami esclusivamente al comma I' dell'art.40 della legge 146/94 e non si tenga in alcun conto il dettato del 2' comma dello stesso articolo che impone la unificazione e l'integrazione della VIA con gli altri eventuali precedenti autorizzativi secondo le modalità definite con apposito regolamento da emanarsi entro 90 giorni dalla pubblicazione della citata legge 146/94 ai sensi dell'art. 17, comma 2 della legge 23 agosto 1988 n'400.
Al ritardo dell'emanazione del regolamento di attuazione, sembrerebbe collegarsi anche il disposto dell'art.71 del D.L. 31 marzo 1988, n.1 12, che prevede un periodo di 8 mesi, a decorrere dalla sua entrata in vigore, per emanare un atto di indirizzo e coordinamento al fine di individuare le specifiche categorie di opere, interventi ed attività, attuabilmente sottoposti a valutazione statale di impatto ambientale, da trasferire alla competenza delle Regioni.
Va inoltre evidenziato che, allo stato attuale, gran parte delle Regioni non hanno ancora provveduto a rendere applicativo il richiamato atto di indirizzo e coordinamento con riferimento a quanto indicato all'art.4 dell'atto stesso.
Dall'esame dell'articolato della proposta di legge e sulla scorta della normativa nazionale di settore, occorre altresì sottolineare come l'elenco delle categorie di cui all'allegato H della Direttiva 85/337 non sia ancora del tutto recepito pur con le integrazioni presenti nel D.P.R. in esame. Infatti, in particolare, risultano ancora esclusi le trivellazioni per lo stoccaggio dei residui nucleari e le trivellazioni per l'approvvigionamento di acqua (catg.2 lett.b), gli impianti di superficie dell'industria di estrazione di scisti bituminosi (catg.2 lett.k) e quelli di agglomerazione industriale di carbon fossile e lignite (catg.3 letti).
Dunque, lo schema di D.P.R. proposto si limita a sanare alcune carenze incidendo, però, soltanto sul formulato di alcuni atti legislativi ma non sulla loro attuazione.
Rispetto a questa problematico e soprattutto al fatto, rilevato così puntualmente dal parere motivato complementare della Commissione Europea, della inadempienza delle Regioni e quindi dell'esclusione di fatto della valutazione di impatto ambientale per le opere di cui all'Allegato 11, nella maggior parte del territorio italiano, nessuna specifica disposizione si rintraccia nel D.P.R. in esame.
Tale carenza appare particolarmente evidente ove si consideri che la Commissione ha espressamente rilevato che solo tre regioni hanno adottato la normativa di attuazione dell'atto di indirizzo, Abruzzo, Umbria e Puglia, mentre cinque regioni, Valle d'Aosta, Liguria, Basilicata, Friuli Toscana, e le due Provincie Autonome di Bolzano e di Trento, avevano comunque adottato, prima dell'atto di indirizzo, una normativa sostanzialmente attuativa della Direttiva per una serie di progetti dell'Allegato H. Undici regioni sono totalmente prive di regolamentazione sulla valutazione di impatto ambientale.
Al proposito questo Consesso ritiene che, nei limiti d'integrazione ad un provvedimento di delega a livello subnazionale, quale si connota la normativa di specie, dovrebbe essere inserita una specifica disposizione normativa che preveda un regime sanzionatorio o poteri sostitutivi in caso di inerzia legislativa da parte delle regioni nell'emanare proprie norme in materia od adeguare, se del caso, quelle esistenti ai nuovi principi.
Inoltre questo Consesso, ribadendo, ancora una volta, quanto sostenuto in precedenti pareri espressi, ritiene che l'iniziativa legislativa sulla valutazione dell'impatto ambientale risulti carente di un pieno recepimento della direttiva europea che, superando la frammentarietà e l'occasionalità dei provvedimenti sinora emanati, conferisca unità ed organicità alla materia e risolva sia le problematiche di natura strettamente tecnica che quelle di carattere procedimentale.
Infatti, ad avviso di questo Consesso, nelle disposizioni finora emanate, non trovano ancora una esplicita risposta le problematiche fondamentali che riguardano:
la necessità di unificazione dei processi autorizzativi,- lo stesso Consiglio dei Ministri dell'Unione Europea, già dal 1995, ha approvato una direttiva quadro volta a "nazionalizzare ed unificare le procedure autorizzative ". In varie occasioni questo Consesso ha evidenziato come l'assetto del territorio comporti l'esigenza di una valutazione unitaria e contestuale di tutti i fattori che concorrono alla definizione delle scelte e, tra questi, riveste senz'altro grande rilevanza quello ambientale, ma non per questo esso deve formare oggetto di separata valutazione prescindendo, quindi, da tutti gli altri fattori che hanno determinato le scelte fino a quel momento.
Tale tema acquista maggiore rilevanza ed attualità, nel momento in cui si è in procinto di dare attuazione al riordinamento della Pubblica Amministrazione attraverso anche l'unificazione delle competenze nell'ambito dello Stato; il momento in cui affrontare, nell'arco del processo progettuale, le problematiche connesse con la valutazione dell'impatto ambientale. Infatti, anche alla luce della legge 109194 e successive modificazioni, che ha individuato le tre fasi progettuali, preliminare, definitiva ed esecutiva, si ritiene che lo studio d'impatto ambientale e le conseguenti procedure di valutazione debbano essere strumento di supporto alla progettazione fin dalla fase preliminare, evitando, tra l'altro, di divenire poi "impedimento" nella realizzazione delle trasformazioni.
In questo contesto si richiamano le più recenti normative in materia di accelerazione dei procedimenti amministrativi che attribuiscono al Ministro dei Lavori Pubblici, in base al D.P.R.383194, e ai Provveditorati Regionali alle OO.PP., ai sensi della legge]27197, la competenza a convocare le Conferenze di Servizi ai fini dell'approvazione dei progetti definitivi riguardanti opere di interesse statale; il processo partecipativo dei cittadini non ha ancora trovato il suo giusto ruolo all'interno dell'iter decisionale: a tutt'oggi l'informazione dei cittadini è estremamente ridotta e di conseguenza il loro apporto non risulta significativo; la partecipazione dei cittadini è vista ancora come procedura per la raccolta del consenso e non come pratica concreta per approfondire e migliorare la progettazione degli interventi.
A tal fine si auspica anche una semplificazione delle procedure affinché le stesse siano più parenti e funzionari rispetto alla partecipazione attiva dei cittadini.
Anche tali problematiche si riflettono nell'attività di competenza delle Regioni che devono provvedere a disciplinare, secondo indirizzi unitari, nel proprio ambito territoriale, procedure di VIA per le tipologie progettali di cui all'Allegato H della citata Direttiva 85/337/CEE.

Tutto ciò premesso e considerato, nelle suesposte considerazioni

E' IL PARERE

espresso unanimamente dell'Assemblea.