QUINTA SEZIONE




      Seduta del 14.01 98
      Voto n.13

OGGETTO:
Direttiva in materia di gestione dei lavori pubblici.
AFFARI GENERALI.

LA SEZIONE

VISTA la nota 8 gennaio 1998 n. 12814/21/65 con la quale il Gabinetto del Ministro dei LL.PP. ha trasmesso, per esame e parere, l’affare in oggetto;

ESAMINATI gli atti;

UDITA la Commissione relatrice (GUGLIELMI, CALZONA, CARRANO, INZITARI, CRISCUOLI).

PREMESSO

Con nota n. UCA/15802/II 3.5.2 del 17.12.97 la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha evidenziato di aver acquisito le risultanze di una indagine intersettoriale effettuata dalla Corte dei Conti ai sensi dell’art. 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 sulla gestione dei lavori pubblici da parte delle amministrazioni dello Stato riferita all’esercizio finanziario 1994 e di ritenere opportuno, nell’ambito delle proprie funzioni istituzionali di indirizzo e coordinamento di cui all’art. 95 della Costituzione e all’art. 5 della legge 23 agosto 1988, n. 400, uno specifico intervento volto ad assicurare, nella complessa problematica attinente ai lavori pubblici, la piena attuazione dei principi di imparzialità, buon andamento, efficienza ed efficacia cui deve uniformarsi l’attività delle pubbliche amministrazioni.
A tal fine è stata predisposta la bozza di direttiva, ora inviata all’esame, finalizzata, come sottolineato nella nota suindicata, al superamento delle più significative disfunzioni riscontrate dall’organo di controllo sotto il profilo della gestione.
La Direttiva si compone di n. 8 punti i cui contenuti di seguito si riassumono.
Il punto n. 1, richiama tutte le amministrazioni aggiudicatrici affinché adottino le soluzioni organizzative ritenute più idonee per assicurare sia la qualità sia la tempistica degli interventi relativi alla programmazione dei lavori pubblici prevista dall’art. 14 della legge n. 109/94, anche in assenza del previsto regolamento in materia cui è demandata la concreta entrata in vigore del citato articolo; ciò alla luce del nuovo modello organizzatorio introdotto dall’art. 14 del d. lgs. n. 29/93.
Il punto n. 2, in relazione a riscontrate carenze del "nucleo progettuale" elaborato dalle Amministrazioni, con conseguenti eccessivi ricorsi alle varianti, contenziosi, sospensioni, ecc., richiama l’attenzione delle stazioni appaltanti sulla necessità di assicurare adeguati livelli di prestazioni progettuali, attraverso il migliore impiego delle risorse professionali, tecniche ed organizzative a disposizione, da individuarsi, come sottolineato, con assoluta priorità negli uffici tecnici delle amministrazioni e degli enti aggiudicatori.
Nel citato punto vengono anche inquadrate problematiche connesse con le modalità di affidamento sotto la soglia comunitaria di 200.000 ECU degli incarichi di progettazione e vengono richiamate le operazioni preliminari di verifica dei progetti.
Il punto n. 3 tratta delle deroghe alle procedure concorsuali, con riferimento ai connessi fenomeni distorsivi del principio della libera concorrenza con particolare riferimento al cottimo fiduciario, alla trattativa privata, al regime di deroga alla pubblicità delle opere secretate ed alle procedure di affidamento della somma urgenza.
Il punto n. 4 riguarda gli affidamenti in concessione con riferimento, anche in questo caso, al principio della libera concorrenza, tenuto conto di accertati comportamenti distorsivi delle regole comunitarie e nazionali.
Nel punto n. 5, viene sottolineata la necessità di una puntuale determinazione preventiva dei criteri di aggiudicazione nel caso di selezioni fondate non solo su elementi economici.
Il punto n. 6 tratta delle variazioni di spesa e delle connesse prassi operative che, pur nell’ossequio formale, finiscono per aggirare le prescrizioni di legge in merito ai limiti delle variati.
Il punto n. 7 richiama l’attenzione sui principi generali legati alla sospensione dei lavori.
Il punto n. 8, infine, riguarda i collaudi. Anche in questo caso vengono richiamati principi generali riguardanti il collaudo di opere affidate in concessione ed il relativo pagamento dei collaudatori ed attinenti al certificato di regolare esecuzione.

CONSIDERATO

La Sezione osserva che la direttiva in esame, in linea generale, appare in gran parte un condivisibile richiamo e puntualizzazione di disposizioni vigenti di cui la Corte dei Conti ha censurato la non corretta e compiuta applicazione.
Si osserva, peraltro, che la direttiva medesima scaturisce, come evidenziato nella richiamata lettera del 17.12.1997, da indagini sulla gestione dei lavori pubblici da parte delle Amministrazioni dello Stato riferita all’esercizio finanziario 1994, anno in cui la normativa del settore è stata rielaborata con una nuova legge quadro, la cui entrata in vigore è avvenuta, anche se parzialmente, soltanto nel 1995, e pertanto i relativi effetti non risultano ancora essere stati oggetto di compiuta indagine.
Inoltre, non è stato ancora emanato il regolamento di attuazione della citata legge quadro della quale, tra l’altro, risulta all’esame del Parlamento una proposta modificativa.
In merito ai singoli punti trattati si osserva quanto segue:

- al punto 1, riguardante l’importante tematica della programmazione dei lavori pubblici prevista dall’art. 14 della legge n. 109/94, si ritiene far presente che con decreto legge 25.3.1997 n. 67, convertito in legge 23.5.1997 n. 135, all’art. 9 è stata prevista la possibilità - sino alla emanazione del regolamento in materia - di avviare le attività di progettazione anche definitiva ed esecutiva prescindendo dal programma triennale di cui al citato art. 14 e ciò al fine di celerizzare lo sviluppo dei lavori per favorire l’occupazione sembra opportuno che l’emananda direttiva ne prenda atto;

- il titolo del punto 2.1 sembra il frutto di un refuso dattilografico; esso dovrebbe leggersi: "adeguata definizione progettuale";

- nel medesimo punto 2.1 sembra opportuno richiamare, ai fini di una più adeguata definizione progettuale, la necessità di una preventiva attività di indagine idrogeologica e geotecnica commisurata ai vari livelli di progettazione previsti dall’art. 16 della legge n. 109/94;

- al terzo comma del medesimo punto 2.1 sembra opportuno evitare un esplicito riferimento a particolari organismi amministrativi (Soprintendenze e Provveditorati nella specie), quali destinatari del richiamo inteso ad ottenere adeguati livelli di prestazioni progettuali, tanto più considerato che nel contesto della bozza in esame il detto richiamo pare avere natura meramente esemplificativa ed esplicativa, comunque non tassativa;

- si condivide in linea astratta il punto 2.2 riguardante i soggetti abilitati alla redazione dei progetti che dovrebbero essere individuati con assoluta priorità, negli uffici tecnici delle amministrazioni e degli enti aggiudicatori. In proposito si rileva che sia alla quinta che alla decima riga del punto in esame la parola "aggiudicatari" deve essere sostituita con la parola "aggiudicatori".

In linea più generale si osserva che per una concreta osservanza ed attuazione di quanto rilevato sul punto nella direttiva e per evitare possibili effetti paralizzanti della attività di progettazione occorrerebbe prevedere in parallelo la promozione di una attività di valutazione delle potenzialità operative della pubblica amministrazione in relazione al livello della prestazione progettuale richiesta ed alla natura e complessità dell’opera da progettare, in particolare in termini di attrezzature, di procedure, di strutture e di personale, provvedendo, poi, agli adeguati potenziamenti;

- il punto 2.3 tratta le modalità di affidamento degli incarichi di progettazione il cui importo stimato è inferiore al limite previsto dalla normativa comunitaria. L’argomento ha già trovato approfondita trattazione nella Circolare del Ministro dei lavori pubblici 7 ottobre 1996 n. 4488/U.L., punti 10 e 11. Sembra opportuno suggerire che la direttiva richiami il rispetto e l’osservanza di quanto previsto nella Circolare citata;

- con riguardo al punto 3.2 (cottimo fiduciario) sembra opportuno suggerire che la direttiva preveda espressamente il limite di 200.000 ECU posto dall’art. 24, comma 6 della legge n. 109/94 per i lavori in economia;

- nel punto 6.1 si rileva che il testo della direttiva non tiene presente che il citato art. 25 della legge n. 109/94 fissa al comma 4 il limite del quinto dell’importo originario consentito per le varianti limitatamente alle ipotesi previste alla lettera d) del primo comma del medesimo articolo (errori od omissioni del progetto); sembra necessario modificare in tal senso il testo della direttiva;

- il punto 8.1, così come formulato, non appare di chiara comprensione; in particolare si propone di sostituire alle parole "alla gestione concreta dell’opera" la seguente frase: "ai soggetti interessati alla progettazione, alla direzione dei lavori ed eventuale vigilanza, alla esecuzione dell’opera";

- nel punto 8.2, primo comma, sembra opportuno precisare che in ogni caso anche la nomina del collaudatore o della commissione di collaudo da parte del concessionario è contraria al principio ivi enunciato; pertanto, sembra opportuno suggerire di aggiungere, dopo le parole "in regime di concessione", la frase "..,ivi compresa la nomina del collaudatore o della commissione di collaudo,...";

- relativamente al punto 8.3 si ritiene di condividere la censura ivi formulata; appare però opportuno, al fine di evitare che il relativo onere venga a gravare ulteriormente sulle casse dell’erario, precisare che l’importo corrispondente ai compensi dei collaudatori rientri nell’importo di contratto o di concessione, eventualmente precisando i criteri di determinazione del "quantum" e le modalità di pagamento. Inoltre è opportuno aggiungere le parole "dei lavori" alla fine del punto 8.3 ("concessionario dei lavori");

- in merito al punto 8.4 primo comma si osserva che la figura dell’ingegnere capo non è più prevista dalla legge n. 109/94 e, pertanto, attualmente è limitata a casi residuali o specifici; di conseguenza sembra opportuno evidenziare tale limite e dare un maggior risalto alla figura del responsabile del procedimento.

Nelle suesposte considerazioni

E' IL PARERE

della Sezione.