PRIMA SEZIONE

Seduta del 14.12.99
Voto n. 461

OGGETTO:
Legge 64/74, art. 12 - Programma integrato di recupero edilizio-urbanistico Comune di Forlì.- Immobile ex Cinema Apollo sito in Via delle Torri angolo Via Mentana.- Istanza di deroga.-

LA SEZIONE

VISTA la nota n. 157 del 31.3.1998 con la quale la Direzione Generale dell’Edilizia Statale e dei Servizi Speciali - ha trasmesso, per esame e parere di questo Consiglio Superiore la richiesta in argomento;

ESAMINATI gli atti;

UDITA la Commissione Relatrice (D’Antonio, Emmi, Gentili, Nuti, Napolitano)

PREMESSO

La Direzione Generale dell’Edilizia Statale e dei Servizi Speciali, con nota n. 650 del 25.11.1999, ha trasmesso istanza di deroga, ai sensi dell’art. 12 della legge 64/74, all’osservanza delle norme tecniche per le costruzioni in zone sismiche, per la realizzazione di un intervento di ristrutturazione di un fabbricato sito nel centro storico del Comune di Forlì, classificato sismico con grado di sismicità S=9.
L’intervento prevede la ristrutturazione di un edificio, non soggetto a vincolo da parte della Soprintendenza per i Beni Ambientali ed Architettonici, costruito inizialmente come complesso destinato al piano terra ad attività commerciali ed ai piani superiori a civile abitazione.
Detto edificio è stato trasformato, nei primi anni del dopoguerra, in sala cinematografica ed oggi, allo stato di fatto, si presenta come un unico corpo di fabbrica di altezza alla linea di gronda pari a metri 11,27.
Il fabbricato è compreso tra via delle Torri e via Mentana; sulla prima prospetta un fronte di circa 15,00 metri, mentre sulla seconda un fronte pari a metri 36,00, gli altri due lati sono in aderenza ad altri fabbricati di proprietà privata.
Le Norme Tecniche di attuazione del Piano Regolatore del Centro Storico di Forlì " prevedono per questa unità minima di intervento la ristrutturazione edilizia, con obbligo di non superare le altezza medie degli edifici adiacenti e con possibilità di limitate modifiche all’assetto plani-altimetrico," come si evince dall’art. 9, punto 2 dello "Stralcio Norme tecniche di P.R.G.".
Con l’intervento di ristrutturazione si prevede di riportare l’edificio alla sua funzione originaria mantenendo inalterate le linee esterne e le volumetrie.
Al piano terra è prevista una zona aperta al pubblico, al piano primo verranno localizzati degli spazi destinati ad uffici, mentre i piani superiori verranno destinati a civile abitazione.
Dal punto di vista strutturale il fabbricato esistente si presenta con struttura portante del tipo misto in muratura ed in cemento armato.
Per il nuovo fabbricato sarà realizzata una struttura in c.a., costituita da telai ed elementi irrigidenti verticali costituiti da nucleo ascensore e pareti o setti resistenti alle forze orizzontali, il tutto interno all’involucro esistente in muratura portante.
Nel dimensionamento delle strutture in c.a., per la presenza di elementi irrigidenti verticali ai quali si distribuiscono prevalentemente le azioni orizzontali si assumerà un coefficiente di struttura B=1.2.
Tutti i solai saranno in latero-cemento con sovrastante soletta collaborante costituendo pertanto un diaframma infinitamente rigido nel proprio piano, e le fondazioni saranno a plinti collegati da cordoli in c.a.
Le travi portanti in c.a. si collegheranno alle murature con un innesto a coda di rondine; inoltre è previsto in corrispondenza di ogni collegamento fra muratura e trave in c.a. un rinforzo della muratura interessata attraverso l’inserimento di un piatto in ferro continuo dalle fondazioni fino al tetto inghisato alle murature con viti e resine epossidiche.
Un altro tipo di intervento adottato per miglioramento e consolidamento della muratura esistente consiste nell’inserimento nel paramento murario di nervature in c.a. a passo massimo di ml 3.00 continue dalle fondazioni alla copertura.
Le larghezze delle strade prospicienti sono di m 8,60 su via delle Torri e m 4,40 su via Mentana; pertanto l’intervento in questione, comportando un aumento del numero dei piani, non risulta compatibile con la norma di cui al punto C.9.1.1., ultimo comma, del D.M. 16.1.96, visto anche il voto di questa Sezione n. 21 del 21.4.95.
La richiesta di deroga per l’intervento di cui trattasi è stata già esaminata da questo Consesso con voto n. 161 reso nell’adunanza del 5.5.98.
Al riguardo si riportano di seguito gli stralci più significativi del parere espresso:
"In merito alla richiesta di deroga in esame l’edificio di che trattasi rientra, come già evidenziato in premessa, in un piano particolareggiato del Centro Storico, individuato come unità minima di intervento, e previsto agli artt. 36 punto B e 9 punto 2 della NTA del P.R.G.
Tuttavia, dalla documentazione in atti, non risulta che lo strumento urbanistico preveda la possibilità di derogare all’osservanza della normativa sismica a fronte di un riconosciuto interesse generale di salvaguardia le caratteristiche ambientali del Centro Storico.
Nessuna osservazione concerne il tipo di intervento proposto sotto l’aspetto architettonico, distributivo e funzionale come pure riguardo alle tecniche costruttive ed ai materiali previsti.
Occorre però rilevare che la consistenza dell’intervento in progetto appare eccessiva rispetto allo stato di fatto dell’edificio, sia in relazione all’altezza, che viene maggiorata con l’aggiunta di un ulteriore livello, sia per quanto concerne la volumetria, che viene aumentata rispetto all’attuale; né d’altra parte detta consistenza appare documentata in rapporto al numero di piani posseduti da edifici consimili situati nell’immediato intorno".
Per tali motivi la richiesta di deroga è stata ritenuta non accoglibile.
L’istanza trasmessa in data 25.11.99 è corredata da nuovi elaborati progettuali, nei quali si evidenziano le seguenti modifiche:

  • è stata ridotta l’altezza del fabbricato riportando l’altezza di gronda alla stessa quota di quella esistente;
  • è stato eliminato il piano interrato destinato ad autorimessa;
  • è stato reso abitabile il piano sottotetto.
La documentazione allegata alla richiesta è composta dai seguenti atti:

All. A) Certificato di destinazione urbanistica
All. B) Stralcio tavola di P.R.G. con riferimento all’area in oggetto. - Piano Particolareggiato del Centro Storico
All. C) Stralcio delle Norme Tecniche di P.R.G.
All. D) Documentazione catastale
All. E) Attestazione di non vincolo ai sensi della legge 1089/1939
All. F) Parere della Soprintendenza ai sensi della legge 1089/1939
All. G) Relazione tecnica specifica
All. H) Relazione tecnica architettonica illustrativa e strutturale
All. I) Tavole di progetto: Stato attuale (Tav. nn. 1, 2, 3, 4, 4 bis, 5), Stato modificato (Tav. nn. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8)
All. L) Particolari costruttivi strutturali
All. M) Documentazione fotografica attuale e post operam
All. N) Racc. del Comune di Forlì alla proprietà comprovante l’avvenuta approvazione del progetto presentato con concessione edilizia n. 401 del 29.10.97
All. O) Rilievo - Profilo prospettico su via delle Torri e su via Mentana
All. P) Stralcio catastale della zona riferito dal 1947 - 1950 al 1988 e attuale
All. Q) Copia delle tavole architettoniche e strutturale del progetto originario
All. R) Stralcio del P.R.G. e Delibere del Consiglio Comunale e della Giunta

In merito alla possibilità di concedere la deroga sia all’Ingegnere designato del Provveditorato alle OO.PP. per l’Emilia Romagna sia all’ufficio Tecnico della Direzione Generale dell’Edilizia Statale hanno espresso preliminare avviso favorevole.

CONSIDERATO

In relazione alle osservazioni formulate dalla Sezione con voto n. 161 reso nell’adunanza del 5.5.1998, che si richiama integralmente, la nuova istanza, come evidenziato nelle Premesse, presenta una parziale variazione della soluzione progettuale inizialmente proposta e fornisce altresì precisazioni sugli aspetti documentali.
In particolare, riguardo al disposto normativo dell’art. 12 della legge n. 64/74, che stabilisce che la possibilità di derogare alla normativa sismica debba comunque essere espressamente prevista nei piani particolareggiati, viene esplicitamente richiamato l’art. 29 lett. h) delle Norme tecniche di attuazione del P.R.G., concernente "Norme generali riguardanti le zone A"; queste ultime vengono definite "parti del territorio comunale che rivestono carattere storico, artistico e di pregio ambientale".
Il citato art. 29 di tali norme alla lettera h) prevede espressamente che "All’interno della Disciplina particolareggiata del Centro Storico compreso nel perimetro della cinta murata, dei borghi ad esso contigui e dei borghi dei nuclei funzionali, sono ammesse le deroghe di cui all’art. 12 della legge 64/74 (Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche)."
Inoltre, per gli interventi ricadenti nella zona A, le norme prevedono che gli stessi "……..devono essere volti a conservare e valorizzare il patrimonio edilizio ed urbanistico, migliorando le condizioni abitative e la dotazione dei servizi pubblici e sociali……..". In detta zona sono "ammessi gli interventi previsti dalla disciplina particolareggiata".…….."Tale disciplina prevede tra l’altro, all’interno della zona A, l’individuazione di sottozone cui fanno riferimento le diverse categorie d’intervento." L’intervento di che trattasi ricade nella sottozona A 4b ("edifici e/o complessi di recente edificazione compatibili con il tessuto edilizio preesistente)", così come risulta dal certificato di destinazione urbanistica del Comune stesso.
Per tale sottozona, il capitolo 36 al punto b, Ristrutturazione Edilizia, prevede tra l’altro "…..la riorganizzazione complessiva delle fronti e della tipologia edilizia salvo il mantenimento degli elementi espressamente indicati nelle tavole di P.R.G.,(……) Il nuovo intervento strutturale esteso a larghe parti dell’edificio, con parziale o totale sostituzione e modifica (dimensionale e tecnologica) degli elementi strutturali e/o l’inserimento di nuovi elementi, (……)la riorganizzazione distributiva interna e dei collegamenti verticali, l’inserimento di impianti tecnologici ed igienico-sanitari."
Dalla normativa di piano sopra riportata si evince che la "disciplina particolareggiata del centro storico" costituisce un allegato del P.R.G., essendo contenuta nelle norme tecniche attuative di questo.
Non sembra quindi soddisfatta la condizione di cui all’art. 12 c. 21 della legge 64/74.
Questa disposizione, che deve essere interpretata con criterio restrittivo in quanto introduce la possibilità di deroghe a norme generali inerenti alla tutela dell’incolumità pubblica, prevede testualmente che la possibilità di introdurre tali deroghe sia prevista "nei piani particolareggiati".
La norma è quindi osservata soltanto se le deroghe sono previste in uno strumento che costituisca tipicamente un piano particolareggiato, adottato e approvato con le procedure e con i contenuti configurati dalla legislazione urbanistica, o in uno strumento che per espressa disposizione di legge sia equiparato ad un piano particolareggiato.
Poiché il P.R.G., quale che sia il suo contenuto, comprensivo anche delle norme tecniche di attuazione, non può mai tenere luogo di piano particolareggiato, si deve escludere che una mera previsione di P.R.G., per quanto dettagliata, possa di per sé consentire di derogare alle norme tecniche per le costruzioni in zona sismica.
Sul piano formale ciò comporterebbe infatti che l’Amministrazione comunale possa con un semplice atto amministrativo (appunto il P.R.G. di contenuto "particolareggiato") porre nel nulla l’esplicita volontà normativa, che ha indicato nel piano particolareggiato la sede propria della delicata ponderazione tra l’interesse alla conservazione dei centri storici e la tutela dell’incolumità pubblica. Si osservi, tra l’altro, che i P.R.G. sono efficaci a tempo indeterminato, mentre l’efficacia dei piani particolareggiati è circoscritta nel tempo (artt. 11 e 17 L. 1150/42).
Su piano sostanziale, d’altra parte, la previsione legislativa in commento appare razionalmente giustificata, poiché soltanto il piano particolareggiato (o strumento equivalente) contiene in modo organico quella analitica descrizione delle caratteristiche tecniche delle costruzioni (quantomeno indicando le altezze, il numero di piani, gli indici di fabbricabilità, le tipologie edilizie, le destinazioni d’uso e gli altri elementi di cui all’art. 13 L. 1150/42) che consente, sia durante la fase della sua adozione e approvazione, sia in sede di espressione del parere ex art. 13 L. 64/74, di valutare con piena cognizione se sia opportuno prevedere le deroghe alle norme di sicurezza antisismica.
Uno strumento per sua natura generale e di indirizzo, quale il P.R.G., si forma (e deve formarsi), invece, attraverso ampie valutazioni di "politica del territorio", certamente inidonee a fondare corrette decisioni su materie, quali la sicurezza antisismica, che postulano, come detto, la puntuale e insieme organica ricognizione della configurazione edilizia e delle forme d’uso degli abitati su cui la previsione urbanistica andrà ad incidere.
Nel caso di specie va poi osservato che le norme tecniche sottoposte all’esame della Sezione non sembrano neppure toccare quel livello di dettaglio che la pianificazione particolareggiata richiede, limitandosi in sostanza a prevedere che nelle ristrutturazioni non sia alterato il carattere proprio del centro storico. La giurisprudenza (v. Cons. St. 5^ 7.3.97 n. 226) ha da tempo chiarito che prescrizioni simili, in quanto meramente iterative della funzione propria di qualsiasi strumento urbanistico, sono superflue e prive di efficacia normativa. Né potrebbe supplire alla carenza di dettaglio delle norme in questione la circostanza che esse rimandino a piani esecutivi di comparto, poiché questi già per regola generale (art. 23 L. 1150/42), limitatamente disponibile da parte dei comuni, possono essere elaborati soltanto nell’ambito di piani particolareggiati. Qualora, come in ipotesi di deroghe in materia sismica, la legge speciale preveda che siano adottati piani particolareggiati, è quindi evidente che la deroga attraverso piani di comparto sarà possibile soltanto se questi si iscrivano nel contesto di un piano particolareggiato, nella specie mancante.
Per quanto concerne le osservazioni formulate in merito alla soluzione progettuale precedentemente trasmessa, si rileva che le modifiche attualmente proposte hanno comportato, oltre alla riduzione dell’altezza dell’edificio, l’eliminazione del piano interrato, destinato ad autorimessa, a cui peraltro ha corrisposto la trasformazione del sottotetto in piano abitabile.
Di conseguenza il progetto di ristrutturazione continua a presentare quattro livelli (piano terra, primo piano, secondo piano e piano sottotetto), mentre da tutta la documentazione catastale e fotografica, trasmessa a supporto della richiesta, si evince che il tessuto urbano circostante l’edificio dal punto di vista ambientale e tipologico è in larga prevalenza caratterizzato dalla presenza di edifici a tre livelli, in cui permangono le connotazioni morfologiche, tipologiche e semantiche dell’edilizia a schiera di origine medioevale.
Pertanto, a parere della Sezione, l’intervento proposto, in relazione al numero dei piani, non sembra, soddisfare l’esigenza di salvaguardia delle caratteristiche ambientali del centro storico, esigenza che è la sola a poter giustificare la deroga alla normativa sismica.
Per quanto concerne gli aspetti strutturali, si osserva che l’edificio è previsto in aderenza con quelli limitrofi; è pertanto opportuno, avuto riguardo ai possibili effetti delle sollecitazioni sismiche, che le quote dei nuovi solai si mantengano per quanto possibile in corrispondenza di quelli degli edifici limitrofi.
Pertanto, anche da un punto di visto tecnico è necessario che sia mantenuto il numero di tre piani, come negli edifici adiacenti.
In relazione a quanto sopra esposto, si evidenzia anche che la forma e le dimensioni delle finestre non appaiono compatibili con le caratteristiche ambientali del contesto.

Tutto quanto sopra premesso e considerato, la Sezione, all’unanimità,

E’ DEL PARERE

CHE, allo stato, l’istanza di deroga all’osservanza delle vigenti norme per le costruzioni in zone sismiche, relativa alla realizzazione dell’intervento di ristrutturazione dell’ex Cinema Apollo nel Comune di Forlì, non possa ritenersi meritevole di accoglimento, per i motivi sovraesposti.