ASSEMBLEA GENERALE

Seduta del 30.07.99
Voto n. 186

OGGETTO:
Dipartimento della Protezione Civile - Organizzazione delle operazioni tecniche di rilievo del danno e valutazione della agibilità delle costruzioni nella fase di emergenza sismica.
AFFARI GENERALI

L’ASSEMBLEA

VISTA la nota n.2569/396 del 24.3.1999 con la quale il Ministro dei LL.PP. ha trasmesso per esame e parere l’affare in argomento;

VISTA la nota n.1018 sp - fasc 3766 del 10.3.1999, con la quale il Sottosegretario di Stato per il Coordinamento della Protezione Civile ha trasmesso al Ministro dei LL.PP., al fine di raccogliere eventuali osservazioni, una serie di Manuali predisposti nella prospettiva di utilizzazione nell’ambito delle attività post-terremoto;

ESAMINATI gli atti;

UDITA la Commissione relatrice (MAURO, DE ANGELIS, DI FALCO, EMMI, LUCCHESE, ANGOTTI, BURGHIGNOLI, CALZONA, COMO, FANTINI, GENTILI, NUTI, PRESTININZI, SIRICA, VECA)

PREMESSO

In data 10 marzo 1999 il Sottosegretario di Stato per il Coordinamento della Protezione Civile ha trasmesso al Ministro dei LL.PP., al Ministro per i Beni Culturali, al Ministro per gli Affari Regionali ed ai Presidenti delle Regioni, la nota n. 1018 SP, avente per oggetto l’organizzazione delle operazioni tecniche di rilievo del danno e valutazione dell’agibilità delle costruzioni nella fase di emergenza sismica.
La nota suddetta riferisce testualmente quanto segue:
"Le recenti esperienze post-terremoto hanno consentito di mettere a punto una metodologia di organizzazione delle operazioni in oggetto, che hanno rilevante importanza in caso di emergenze sismiche.
A tale scopo sono state definite dal Servizio Sismico Nazionale, in collaborazione con il Gruppo Nazionale per la Difesa dai Terremoti, delle linee guida raccolte in un Manuale per l’attività tecnica nei Centri Operativi Misti, realizzato con riferimento alla metodologia organizzativa dell’intervento di protezione civile definita dal sistema Augustus di cui costituiscono parte integrante.
Nella prospettiva di utilizzazione del Manuale nell’ambito delle attività post-terremoto, se ne trasmette copia con l’intento di raccogliere le osservazioni delle istituzioni in indirizzo.
Successivamente il Manuale sarà posto all’esame di competenza della Commissione Nazionale per la Previsione e Prevenzione dei Grandi Rischi per la definitiva approvazione e conseguente adozione operativa.
Contestualmente alla definizione delle procedure tecniche e degli strumenti tecnici di rilievo con cui effettuare le operazioni in emergenza comprese nel Manuale, si intende dare impulso e organizzare altri aspetti connessi a dette operazioni.
Le recenti esperienze hanno infatti mostrato che la ottimizzazione dell’intervento necessita di una considerevole disponibilità di risorse tecnico-professionali opportunamente organizzate e preventivamente formate, sia per la struttura di coordinamento della campagna di sopralluoghi che per le squadre addette al rilievo del danno e alle valutazioni di agibilità.
Per realizzare la struttura di coordinamento della campagna di sopralluoghi, si intende costituire un Gruppo Operativo, con compiti, in condizioni di normalità, di predisposizione delle attività e, all’emergenza, di integrazione delle strutture regionali di Protezione civile impegnate in queste attività.
Il Gruppo dovrebbe essere costituito da personale tecnico del Dipartimento della Protezione civile, da tecnici del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, da personale incaricato da tutte le Regioni e, infine, da esperti e ricercatori del Gruppo Nazionale per la Difesa dai Terremoti e del Servizio Sismico Nazionale che parteciperanno fornendo consulenza per gli aspetti tecnico-scientifici e metodologici nonché un particolare supporto per gli aspetti organizzativi concernenti il primo impianto della campagna di rilievo, per le esigenze di valutazione specialistiche che si rendessero necessarie, per l’acquisizione ed elaborazione dei dati e le conseguenti stime del danno.
Si ritiene opportuno, inoltre, che i Ministeri dei Lavori Pubblici e per i Beni e le Attività Culturali che nella fase dell’emergenza svolgono compiti simili o complementari in ordine al patrimonio edilizio proprio o vigilato, siano rappresentati nel gruppo Operativo al fine di partecipare alle attività preparatorie in tempo di normalità e costituire collegamento tra il Gruppo e le rispettive strutture periferiche (Provveditorati e Soprintendenze) durante le operazioni di emergenza.
A tal fine, per organizzare tempestivamente tale struttura di coordinamento, si ritiene necessario che vi siano assegnati sin d’ora almeno due tecnici per ciascuna Regione e per ciascun Ministero.
La struttura così preorganizzata verrà utilizzata con sistematicità - sotto l’egida dell’autorità di protezione civile competente – in caso di eventi che per intensità ed estensione debbano essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari di cui all’art. 2 lettera c) della legge 24 febbraio 1992 n. 225.
Per assicurare il necessario livello di integrazione dei partecipanti alla struttura di coordinamento ed affinché sia efficacemente pianificata la relativa funzione, saranno organizzati nel corso del 1999, presso il Dipartimento della Protezione Civile specifici seminari.
Per assicurarsi che le squadre che dovranno operare siano composte da tecnici con adeguata capacità e in numero sufficiente alle esigenze, saranno istituiti e mantenuti aggiornati presso il Dipartimento della Protezione Civile, Elenchi di tecnici da utilizzare nelle operazioni in fase di emergenza aventi diversa specializzazione. I primi elenchi che saranno istituiti, riguardano specificatamente i tecnici da utilizzare nel rilevo del danno e la valutazione dell’agibilità, nonché nel rilievo dei dissesti franosi attivati dall’evento sismico.
Si richiede quindi che le singole Regioni provvedano a individuare personale, sia proprio che degli Enti pubblici ricadenti all’interno del proprio territorio, da proporre per l’inserimento negli Elenchi dei tecnici.
Si provvederà, inoltre, per il tramite delle Regioni e in coordinamento con gli Ordini e Collegi professionali, a inserire negli Elenchi di tecnici, anche liberi professionisti da utilizzare, qualora le dimensioni dell’evento lo richiedessero, a supporto e integrazione dell’intervento dei tecnici pubblici.
L’accesso negli Elenchi di tecnici avverrà previo corso di aggiornamento sulle specifiche operazioni in emergenza, effettuato a cura del Dipartimento della Protezione Civile sulla base di programmi definiti con il concorso del Servizio Sismico Nazionale e del Gruppo Nazionale per la Difesa dai Terremoti.
Tale formazione potrà avere luogo, a partire dal corrente anno, presso le Regioni interessate in considerazione anche delle richieste in tal senso inoltrate da parte di esse, ovvero presso il centro di formazione del Dipartimento di Protezione Civile di Castelnuovo di Porto.
Nuclei Regionali di Valutazione, costituiti con personale inserito in detti Elenchi di tecnici, verrebbero così a costituire le componenti di un sistema distribuito di risorse umane di pronto impiego per l’emergenza.
L’insieme degli intenti espressi nella presente nota, consentono di comporre un sistema integrato di protezione civile per il rilievo del danno e la valutazione dell’agibilità, con ruoli definitivi per le amministrazioni centrali e decentrate. Al fine di portare tale disegno all’esame della Conferenza Stato-Regioni, si invitano le istituzioni in indirizzo a voler far pervenire, con cortese sollecitudine, le eventuali osservazioni e l’indicazione dei tecnici designati per il Gruppo Operativo."
Sono quindi allegati alla nota:
1 - "Manuale per la gestione dell’attività tecnica dei COM";
2 - "Appendice al Manuale per la gestione dell’attività tecnica dei COM";
3 - "Istruzioni per l’uso dei fogli elettronici allegati al Manuale per la gestione dell’attività tecnica dei COM".
Nel "Manuale", dopo una serie di prefazioni, vengono indicate ed affrontate le principali esigenze necessarie per gestire le attività tecniche in questione, che possono sostanzialmente indicarsi in:
a) rilievo del danno e valutazione dell’agibilità degli edifici ed individuazione di eventuali interventi provvisionali;
b) rilievo dei dissesti;
c) valutazione della sicurezza della viabilità e sopralluoghi ad infrastrutture produttive o altri manufatti;
d) eventuale individuazione dei siti per la collocazione di villaggi di unità abitative mobili o tendopoli.
Segue quindi l’elenco di tutti i modelli allegati, da utilizzare, ad esempio, per istanze al Sindaco, richieste al COM di sopralluoghi, schede tecniche, richieste di autorizzazione al transito nelle aree interessate dal sisma, etc.
Nel secondo documento, "Appendice al Manuale", sono riportate sostanzialmente le istruzioni per la compilazione delle schede di rilevamento dell’esposizione e vulnerabilità sismica degli edifici. Dopo una breve premessa, in detta "Appendice" vengono riportate le indicazioni per il coordinamento delle operazioni di rilievo. Seguono le istruzioni per la compilazione della Scheda di I livello, in particolare:
descrizione generale della scheda e avvertenze relative alla compilazione;

  1. compilazione della parti campite della scheda a opera dei coordinatori;
c) compilazione delle parti non campite della scheda a opera della squadra.
In una serie di allegati sono poi riportati, fra gli altri: codici ISTAT, codici di classificazione delle attività produttive e dei servizi pubblici, disegni schematici riassuntivi per la rilevazione dei danni, etc.
Nel terzo documento, come lo stesso titolo evidenzia, sono riportate le istruzioni per l’uso dei "fogli elettronici allegati al Manuale".

CONSIDERATO

L’insieme dei documenti predisposti dal Servizio Sismico Nazionale, con la collaborazione del Gruppo Nazionale Difesa Terremoti (GNDT), in particolare il "Manuale per la gestione dell’attività tecnica dei Centri Operativi Misti (COM)", si pongono l’obbiettivo, evidenziato nella premessa al Manuale stesso, di fornire una sommaria indicazione delle esigenze necessarie a gestire alcune preminenti attività tecniche che certamente si ripetono in tutte le situazioni di emergenza sismica.
Propositi di portata ed impegno ben più vasti sembrano in realtà emergere da una lettura più attenta del contenuto dei documenti in questione.
Le "attività tecniche" individuate dovrebbero infatti comprendere, fra le altre:

  1. il rilievo del danno, la valutazione della agibilità degli edifici, l’individuazione di eventuali interventi professionali;
  2. il rilievo dei dissesti franosi;
  3. l’individuazione della sicurezza della viabilità e delle infrastrutture produttive;
  4. eventuali interventi provvisionali;
  5. l’individuazione dei siti per l’installazione di unità abitative mobili e tendopoli;
  6. l’organizzazione delle squadre di intervento;
  7. la gestione delle segnalazioni e relativi sopralluoghi;
  8. la gestione della banca dati e la segnalazione degli scenari di danno;
  9. l’organizzazione di corsi specifici, presso il Dipartimento della Protezione civile, per "assicurare il necessario livello di integrazione dei partecipanti alla struttura di coordinamento", costituendo altresì degli appositi Elenchi di tecnici da utilizzare nelle operazioni in fase di emergenza.
Dinanzi ad obbiettivi di tale importanza, sorgono inevitabili alcune perplessità, sia in ordine alla valenza applicativa dei documenti proposti come "linee guida" per attività che travalicano l’ambito delle operazioni tipiche della fase di emergenza sismica, sia in ordine alla possibilità di svolgimento di siffatte attività attraverso il ricorso alle figure individuate nel Manuale.
Più che come raccolta organica di disposizioni tecniche, il "Manuale per la gestione dell’attività tecnica dei COM" sembra connotarsi come raccolta di schede tecniche messe a punto negli anni passati, in parte nelle emergenze post-terremoto, in parte in studi, svolti dal SSN e dal GNDT, finalizzati alla ricerca di un metodo di valutazione della vulnerabilità del patrimonio edilizio esistente.
Tale raccolta appare, peraltro, alquanto eterogenea e di non agevole lettura. Da un’analisi di merito, gli elementi tecnici contenuti sembrano configurarsi come una serie di indicazioni di prima approssimazione.
Tenuto conto che i propositi del progetto si estendono anche ad eventi calamitosi di natura diversa, le perplessità su una metodologia di intervento basata su rilevazioni inevitabilmente affette da un elevato grado di convenzionalità, si connotano di forte preoccupazione se si considera che le emergenze conseguenti ad eventi calamitosi comportano valutazioni e decisioni che possono incidere in misura rilevante sul patrimonio edilizio ed infrastrutturale del Paese e, conseguentemente, sulle vite umane.
Si comprende immediatamente quali risvolti socio-economici potrebbe avere una applicazione generalizzata e sostanzialmente acritica sia delle citate schede di valutazione del danno e della agibilità delle costruzioni, che di generiche analisi geologiche e indagini di microzonazione.
A titolo esemplificativo, si pensi al terremoto che il 9 settembre 1998 ha colpito alcune provincie delle Regioni Basilicata, Calabria e Campania. Il Decreto-legge n.132/99 prevede al riguardo una serie di importanti interventi sui centri storici dei Comuni nei quali la percentuale di "distruzione o di danneggiamento", prodottasi in seguito al sisma, abbia interessato più del 40% dell’intero patrimonio esistente. In realtà, un terremoto in grado di produrre effetti così disastrosi su un’area così vasta, dovrebbe corrispondere ad un sisma di magnitudo molto elevata, di cui non sembra aversi notizia, in tempi recenti, nell’area in questione.
Sembra più plausibile che i danni rilevabili nei centri storici dell’Italia meridionale siano connessi prevalentemente allo stato fatiscente dello stesso tessuto edilizio. Si tratta di complessi caratterizzati da murature di fattura scadente, male ammorsate, con malte il più delle volte impoverite dalla infiltrazioni delle acque piovane, solai più o meno fatiscenti senza alcuna funzione di collegamento tra le murature.
In tale contesto, è certamente auspicabile l’intervento dello Stato finalizzato ad una "riduzione" della vulnerabilità sismica dei centri storici in questione.
Tali interventi, tuttavia, dovrebbero essere ricondotti, a parere di questo Consesso, nell’ambito di una ordinaria attività di recupero e prevenzione, utilizzando strumenti normativi ed organismi esistenti.
Desta preoccupazione la possibilità che, diversamente, possano essere trasferiti alla ordinaria attività di recupero e prevenzione strumenti e decisioni tipiche della fase di emergenza. Ciò è tanto più rilevante in quanto modesto è lo stato di conservazione del patrimonio del costruito nel nostro Paese e quindi il suo livello di sicurezza nei confronti, ad esempio, degli eventi sismici. Per questo motivo le decisioni relative ad interventi di prevenzione ed incremento della sicurezza sismica, debbono basarsi su una attenta valutazione del singolo caso specifico; circostanza questa certamente non propria delle situazioni di emergenza, quanto, di regola, della gestione ordinaria.
In tale ottica, pur riconoscendo che i documenti in esame contengono pregevoli indicazioni di carattere operativo nelle fasi di emergenza, individuando anche una pluralità di soggetti disponibili e competenti, non si ritiene che i suddetti interventi possano basarsi su un "Manuale" che, per tanti aspetti pregevole, non può sostituirsi alle competenze accumulatesi nel tempo presso alcune strutture pubbliche ed alle capacità individuabili nei soggetti dotati di formazione adeguata alla comprensione del fenomeno sismico o di altro evento calamitoso, nonché dei problemi tecnici connessi.
Peraltro, in ordine alle attività tecniche critiche individuate dal Manuale nella fase di emergenza, va rilevata la non considerazione di quelle attività relative a situazioni che possono produrre conseguenze sulla salute pubblica.
Sarebbe infatti auspicabile che le operazioni tecniche di controllo in fase emergenziale riguardassero anche la valutazione della sicurezza sulle infrastrutture sanitarie (acquedotti e fognature, comprese le opere di captazione e di trattamento).
E’ evidente che la gestione dell’emergenza deve essere preceduta da una valutazione "in tempo di pace" della vulnerabilità delle strutture in argomento. Ciò anche perché l’apprestamento delle infrastrutture di emergenza non può trascurare le modalità con le quali far fronte alle esigenze primarie di approvvigionamento e smaltimento idrico.
Sulla base delle considerazioni di carattere generale sopra esposte, non sembra particolarmente significativo formulare osservazioni di dettaglio sui contenuti dei documenti in esame. Si ritiene invece opportuno evidenziare la necessità che, nell’ambito delle attività da porre in essere negli scenari prefigurati dal Manuale, sia, fra l’altro, tenuto presente quanto segue:
  • è auspicabile che la normativa tecnica, in condizioni di normalità come in condizioni di emergenza, sia unica ed emanata da un unico soggetto a ciò istituzionalmente preposto. Diversamente si corre il rischio di frammentare l’essenziale unitarietà del quadro normativo e quindi dei criteri di sicurezza;
  • la formazione dei soggetti dotati di specifica cultura scientifica e tecnica concernente, ad esempio, la dinamica delle strutture , la tecnica, il consolidamento ed il recupero delle costruzioni, deve essere propriamente ricondotta alle sedi istituzionali e quindi alle diverse facoltà universitarie di settore. Sono auspicabili anche specifici corsi di specializzazione ed aggiornamento professionale, anch’essi da inquadrare nell’ambito dell’attività formativa propria dell’università;
  • analogamente, la ricerca applicata sui terremoti o altri fenomeni naturali, si colloca propriamente nel campo di attività del Consiglio Nazionale delle Ricerche e del MURST, ciascuno per le proprie competenze; ciò fermi restando gli specifici compiti organizzativi e di rilevamento assegnati al Servizio Sismico Nazionale;
  • l’allegata guida al censimento dei fenomeni franosi sembra trascurare le proposte di classificazione avanzate in ambito CNR e considerare in modo marginale gli aspetti connessi al comportamento meccanico dei terreni e delle rocce, ed alle conseguenti implicazioni ingegneristiche;
  • desta qualche perplessità il modo con cui è considerata la microzonazione sismica, che viene sostanzialmente indicata come una indagine geologica specifica e che invece richiede una caratterizzazione meccanica puntuale e approfondita per la valutazione quantitativa dei parametri di rigidezza e smorzamento necessari per lo studio dei fenomeni di amplificazione locale;
  • molte delle attività previste nel "Manuale" sembrano eccedere rispetto agli obbiettivi dichiarati, attribuendosi in tal modo al "Manuale" stesso significati impropri e funzioni tecnicamente risolutive che difficilmente può avere. Ad esempio, la rilevazione post-sisma basata sulle schede di 1^ livello, sembra spingersi in un ambito troppo ampio, rispetto alla sua reale portata e finalità. Mentre, attraverso l’impiego delle schede, sembra possibile una stima di larga massima dei danni e quindi degli stanziamenti orientativamente necessari per intere aree, le stesse schede non sono invece idonee a valutare la capacità statica e la spesa effettivamente necessaria per la riparazione e/o l’adeguamento di ciascun edificio. In altri termini le schede non possono essere tenute in conto come elemento diagnostico della sicurezza degli edifici e delle opere, anzi potrebbero rivelarsi in tal senso controproducenti, in quanto, non potendo le schede suddette esprimere la vasta e complessa casistica delle patologie silenti, l’uso improprio delle stesse potrebbe determinare errate e pericolose conclusioni sulla stabilità delle costruzioni. Pertanto, superato il breve periodo dell’emergenza, la valutazione del danno, delle condizioni statiche, della sicurezza e quindi del costo di riparazione edificio per edificio, non può che basarsi su una perizia e su un progetto redatto da un professionista specialista, non potendo, l’impiego delle schede, surrogare la specifica figura professionale idonea a compiere la valutazione puntuale dell’intervento necessario, di cui assume la responsabilità.
Tutto ciò premesso e considerato nelle suesposte considerazioni

E' IL PARERE

unanime dell’Assemblea.