QUARTA SEZIONE


Seduta del 10.09.98
Voto n.356
 

OGGETTO:
Legge 21.10.1994 n. 584. Misure urgenti in materia di dighe. Approvazione tecnica in sanatoria.
AFFARI GENERALI.

LA SEZIONE

VISTA la nota n. 16281 del 29.7.1998 con la quale la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Segretariato Generale Dipartimento per i Servizi Tecnici Nazionali ha richiesto il parere sull’affare indicato in oggetto;

ESAMINATI gli atti trasmessi;

UDITA la Commissione relatrice: (Grappelli, Ferrante, Da Deppo, Datei, Di Berardino, Criscuoli, Drusco, Nispilandi).

PREMESSO

La Presidenza del Consiglio dei Ministri - Segretariato Generale Dipartimento per i Servizi Tecnici Nazionali con nota in data 28.7.1998 n. 16281 ha trasmesso per il parere di questa Sezione il quesito avanzato dal Servizio Nazionale Dighe (nota 6202/98) in merito alla sanatoria dei serbatoi artificiali, ai sensi della legge 584/94.
Con la stessa nota sono state, altresì, inviate le considerazioni espresse in merito dal Consiglio Giuridico del Dipartimento per i Servizi Tecnici nazionali.
Per maggiore chiarezza si riportano, integralmente, la citata nota 6202/98 nonchè le considerazioni del Consigliere giuridico.
- Nota 6202/98: l’art. 3 della legge in oggetto stabilisce che "Per le opere di cui all’articolo 1, commi 1 e 5 , già realizzate o in corso di realizzazione alla data di entrata in vigore del presente decreto, in assenza delle approvazioni previste dalla normativa vigente al momento della costruzione, ovvero in difformità ai progetti approvati, deve essere richiesta, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, l’approvazione in sanatoria".
Dal momento che i commi nn. 1 e 5 riguardano essenzialmente l’approvazione tecnica del progetto (comma 1) o di "ogni opera di modificazione" significativa (comma 5), a parere di questo Servizio l’approvazione in sanatoria non esime il richiedente dal collaudo ex art. 14 del D.P.R. 11/11/1959 n. 1363; detta verifica apparirebbe quanto mai opportuna tenuto conto che trattasi di opere costruite al di fuori di ogni controllo delle competenti sedi istituzionali (Servizio Nazionale Dighe, Provveditorati alle OO.PP., Assistente Governativo, Commissione di collaudo in corso d’opera ex art. 14, ecc.).

- Considerazioni del Consigliere giuridico del S.N.D.
Al fine di fornire un contributo alla soluzione del problema esposto con la nota in oggetto si formulano le seguenti considerazioni.
La sanatoria, in via generale, secondo la miglior dottrina è un procedimento amministrativo di secondo grado volto a regolarizzare situazioni relativamente alle quali sono stati omessi indispensabili adempimenti procedurali.
Deve trattarsi di adempimenti non più possibili secondo le originarie previsioni, o in quanto si è verificata nel frattempo, una situazione tale da non consentire più lo svolgimento delle attività relative o in quanto gli stessi siano divenuti inutili, essendo legati ad una particolare situazione procedurale superata dai successivi eventi.
Un parere previsto per legge in via preventiva, una domanda mai presentata ovvero intempestiva, la mancata produzione di determinati documenti previsti da, disposizioni normative, renderebbero nullo un eventuale provvedimento amministrativo, ovvero illecito l’esercizio di una attività, con conseguente necessità. di provvedimenti sanzionatorí per il ritorno allo stato precedente.
La sanatoria serve appunto per superare la gravità della predetta sanzione e presuppone una scelta del legislatore, che in relazione anche alla frequenza di situazioni irregolari e al conseguente disagio sociale, decide di intervenire prevedendo che, gli atti o i passaggi procedurali omessi possano essere appunto sanati tenendo conto dello stato di fatto successivo, del lungo protrarsi di situazioni irregolari, ritenute peraltro non socialmente dannose.
In altre parole viene operata una scelta tra la rigida applicazione della normativa, e l'interesse pubblico concreto a ricondurre comunque a norma l'esercizio di determinate attività che si protrae nel tempo senza significativi inconvenienti e senza pregiudicare gli interessi fondamentali della comunità.
Le attività omesse vengono allora sostituite con accertamenti fatti, nei limiti del possibile, ora per allora, mentre talvolta è addirittura sufficiente un giudizio sulla mancanza di pregiudizio arrecato dall’attività
irregolarmente svolta.
La sanatoria quindi fa riferimento ad una serie di adempimenti che avrebbero dovuto essere svolti ma che non possono più essere effettuati. Allorchè invece sia tuttora possibile effettuare le attività omesse non può parlarsi di sanatoria in senso tecnico ma di diversi istituti quali la riammissione, in termini o la rinuncia ad applicare sanzioni e penalità.
Premesso quanto sopra con riferimento al tema specifico si osserva ulteriormente quanto segue.
L'art. 3, comma 1 della legge 584/94, prevede una sanatoria relativamente alle opere indicate all'art. 1 commi 1 e 5, realizzate o in corso di realizzazione in assenza delle approvazioni previste dalla normativa vigente al momento della costruzione ovvero in difformità dei progetti approvati.
I predetti artt. 1 e 5 hanno come oggetto specifico l'obbligo, relativamente alle opere indicate di una approvazione tecnica del progetto da parte del Servizio Nazionale Dighe
Si può allora affermare che la sanatoria prevista all'art. 3 si riferisca proprio alla mancanza della predetta approvazione da parte delle autorità in precedenza competenti.
Si tratta cioè di una norma transitoria, che si riferisce ad opere già realizzate o in corso di realizzazione, volta ad evitare la applicazione della sanzione prevista dal successivo comma 8, cioè l'obbligo di demolire lo sbarramento.
La omessa approvazione del progetto, non più possibile in quanto l'opera risulti in tutto o in parte realizzata viene allora sostituita da un giudizio dato ora per allora dal Servizio Nazionale Dighe sulla base della documentazione presentata dal concessionario e prevista nel successivo comma 4.
La predetta sanatoria, peraltro, non può sostituire gli indispensabi1i successivi adempimenti previsti per autorizzare il regolare esercizio dell’impianto.
Infatti l'art. 3 si riferisce alle opere realizzate o in corso di realizzazione.
Quanto meno allora con riferimento a quelle non ancora ultimate non avrebbe senso un provvedimento di sanatoria, che anzichè riferirsi al passato anticipa addirittura il contenuto della successiva attività amministrativa esercitabile solo ad avvenuta ultimazione dell'opera.
L'art. 3, comma 3 è stato allora introdotto per sanare la mancanza di adempimenti essenziali relativi alla procedura prevista per autorizzare la realizzazione di un’opera, ma non già per consentire poi l'esercibilità della stessa omettendo, tutti i successivi indispensabili adempímenti volti a tutela della pubblica incolumità.
Si tratta infatti di attività, che sia. pure tardivamente, possono e debbono essere regolarmente compiute.
Del resto il citato articolo si riferisce come più volte detto alle opere realizzate o in corso di realizzazione nulla prevedendo in merito alla possibilità' di esercire alle stesse.
La sanzione che viene evitata attraverso la sanatoria non è infatti il semplice divieto di gestire un serbatoio già costruito, ma la demolizione di quanto irregolarmente realizzato.
Giova a tal proposito ricordare che il cosiddetto collaudo previsto dall’art. 14 del D.P.R. 1363/1959 non va confuso con il collaudo tecnico-amministrativo previsto per la generalità delle opere pubbliche.
Si tratta infatti, come è stato messo in luce da una interpretazione ormai consolidata, di una serie complessa di accertamenti tecnici svolti non solo a verificare la conformità delle opere ai documenti progettuali ma anche a controllare e monitorare il comportamento in diverse situazioni di un invaso al fine di certificare in via definitiva l’esercibilità dello stesso in condizioni di sicurezza.
Del resto la stessa legge 594 all'art. 3 comma 6 prevede un ulteriore adempimento a carico del concessionario che voglia in pendenza del procedimento di approvazione in sanatoria proseguire l'esercizio della diga.
In tal caso dovrà essere presentata oltre alla documentazione prevista dal comma 4 anche una perizia giurata che attesti la non pericolosità dell'esercizio.
Tale documentazione, non sembra, peraltro, poter sostituire il collaudo previsto dall'art. 14 ma serve esclusivamente a legittimare la continuazione interinale delle attività fino al giudizio dell'Ufficio sulla domanda di sanatoria, accettata la quale, ed in presenza quindi di una diga regolarmente realizzata potranno e dovranno essere iniziate le cosiddette operazioni di collaudo.
Infatti, la dichiarazione giurata prevista dall'art. 3, comma 6, viene fatta tenendo conto dello stato delle opere in un determinato momento e non già sulla base di quel monitoraggio del comportamento del serbatoio in diverse situazioni anche metereologiche che è alla base del collaudo previsto dall’art. 14 e soprattutto da parte di professionisti che, per essendo iscritti ad albi professionali non hanno quella specifica competenza. tecnica in materia di dighe, presupposto per poter essere nominati membri della commissione di collaudo.
Neppure può ritenersi che, il giudizio positivo sulla esercibilità in sicurezza dell'opera possa desumersi dalla semplice constatazione che effettivamente l'invaso da lungo tempo non ha creato problemi per la pubblica economia.
Anzi, proprio il lungo utilizzo al di fuori di qualunque controllo rende indispensabile un’approfondita attività di accertamento compiuta da professio-nisti particolarmente specializzati nella materia.
In altri termini e riassumendo le varie ipotesi previste dalla normativa per le dighe realizzate o in corso di realizzazione in mancanza della approvazione dei progetti è obbligatorio presentare domanda. di sanatoria a pena di demolizione delle opere. Queste ultime potranno permanere nella loro integrità purchè svuotate e con gli scarichi aperti qualora non venga presentata anche la perizia giurata prevista all'art. 3, comma 6. Terminate le operazioni di approvazione della domanda di sanatoria. l'opera viene a trovarsi, sulla base della. perizia tecnica presentata e sotto la responsabilità di chi ha materialmente redatto quest'ultima nella situazione di autorizzazione all'invaso sperimentale, ferma. restando la necessità di avviare tempestivamente le operazioni di collaudo o meglio di verifica delle condizioni per l’esercibilità dello sbarramento in sicurezza.
In ogni caso, considerato che il collaudo ex art. 14 rappresenta indubbiamente un onere, posto a carico degli esercenti, che potrebbero opporsi formalmente alla nomina delle commissioni e allo svolgimento delle attività relative valuteranno le signorie loro l'opportunita di deferire la questione, avente rilevanza di massima, al Consiglio Superiore dei lavori Pubblici.

CONSIDERATO

1 - Viene chiesto il parere della Sezione in ordine ad una questione interpretativa del disposto dell'art. 3, comma 1 del Decreto Legge 8 agosto 1994, n. 507, convertito con modificazioni in legge 21 ottobre 1994, n. 584; detta disposizione normativa prevede, per i soggetti che a qualsiasi titolo attualmente eserciscano una diga ed il relativo invaso ovvero ne abbiano intrapreso la realizzazione (comma 2 dell'art. 3 cit.) e relativamente alle opere previste dai commi 1 e 5 dell’art. 1 dello stesso D.L. n. 584/1994, la possibilità di sanare l'illegittimità derivante dalla mancata acquisizione dell'approvazione del progetto (e comunque delle approvazioni previste come obbligatorie dalla legge vigente all'epoca della realizzazione) o anche dalla totale o parziale difformità dal progetto approvato dell'opera realizzata; a tal fine è previsto l'onere per il soggetto interessato di produrre al Servizio Nazionale Dighe l'istanza di sanatoría entro il termine di 90 giorni dall'entrata in vigore dei Decreto Legge n. 584/1994.
Orbene, si chiede di conoscere l'avviso della Sezione sulla correttezza o meno dell'interpretazione della norma per cui l'eventuale intervento di un'approvazione in sanatoria non esimerebbe comunque il soggetto esercente della diga e del relativo invaso dall'obbligo di dare corso alle operazioni relative al collaudo previsto dall’art. 14 del D.P.R. 11 novembre 1959, n. 1363.
2 - Così posti i termini della questione, ritiene la Sezione che per risolvere il quesito che si pone sia opportuno in primo luogo ricordare quali siano la particolare ratio e la funzione che in via generale presiedono all'adozione delle disposizioni di legge che introducono nell'ordinamento misure di sanatoria, nonché la diversa funzione che le norme vigenti attribuiscono da un lato all'approvazione del progetto di un'opera pubblica, necessariamente preventiva rispetto alla sua realizzazione, ed alla necessità della conformità dell'opera realizzata al progetto approvato, dall'altro al particolare tipo di collaudo previsto dall'art, 14 del D.P.R. n. 1363/1959 (da non confondere con il collaudo tecnico-amministrativo a cui deve assoggettarsi la generalità delle opere pubbliche e che, senza escluderne la necessità, ad esso si aggiunge).
3 - La funzione precipua di una norma che introduce uno strumento di sanatoria è quella di regolarizzare ex post situazioni che per i motivi piú vari sono giuridicamente illegittime e non più legittimabili in base alla (forza cogente della) vigente normativa o anche di illiceità che il legislatore riconosce per una serie di considerazioni metagiuridiche, per lo più di ordine socio-economico, meritevoli di recupero.
Requisiti irrinunciabili della sanatoria, dunque, sono,

  • che lo stato di illegittimità o di illiceità derivi dalla mancata osservanza di prescrizioni o adempimenti di natura amministrativa previsti dalla legislazione vigente all'epoca con carattere di obbligatorietà ed a pena di nullità della situazione che si verifica all'esito o di annullabilità in via di autotutela con emanando provvedimento amministrativo.
  • che nel momento in cui si sente la necessità o l'opportunità del suo intervento la sanatoria della situazione di illegittimità o di illiceità non sia sanabile allo stato della normativa vigente sia per motivi e circostanze di fatto che, ad esempio rendano irrimediabilmente superata (l’utilità dell’acquisizione dell'approvazione del progetto, tra i quali va annoverata l'intervenuta realizzazione dell'opera pubblica, sia per motivi più prettamente giuridici (ad esempio, la scadenza di un termine non più prorogabile posto a pena di nullità).
Tali situazioni di illegittimità o di illiceità, allorché si verificano, non possono godere di alcuna considerazione sul piano giuridico e, laddove siano espressamente previste, dovrebbero comportare l'applicazione di sanzioni di natura penale e/o amministrativa. Con particolare riguardo all'esecuzione di opere pubbliche realizzate in assenza delle (o in totale o parziale difformità dalle) approvazioni prescritte della normativa vigente, trova generalmente applicazione una sanzione invero radicale; si vuol fare riferimento alla demolizione dell'opera abusivamente eseguita.
Come si è detto, al fine precipuo di evitare l'applicazione delle sanzioni irrogabili a termini di legge, particolarmente quando tale sanzione si appalesi eccessivamente pesante per la collettività dei soggetti che dovrebbero subirla e possa presentare controindicazioni sul piano economico-finanziario, presentando altresì profili di convenienza per le casse erariali (vedansi i numerosi provvedimenti di condono che si sono susseguiti in materia fiscale e contributiva), valutato peraltro in una sorte di comparazione l'impatto di natura politica che l'introduzione delle norme agevolative avrebbe sulla coscienza sociale in rapporto agli effetti negativi che, pure sul piano politico, deriverebbero dall'applicazione delle sanzioni, il legislatore decide nella sua discrezionalità di introdurre nell’ordinamento lo strumento di sanatoria, consistente nell’espletamento di particolari procedure volte ad acquisire il prefissato fine di legittimare la situazione esistente non più legittimabile in via amministrativa e comunque altrimenti ad emana conseguentemente i relativi provvedimenti legislativi ritenuti opportuni.
Esula, dunque, da tale tipo di legislazione qualsiasi intento di regolarizzare situazioni che potrebbero essere regolarizzate sulla base della vigente normativa. Del pari, in ossequio al principio che le norme eccezionali, quali certamente sono quelle che introducono procedure volte alla sanatoria di situazioni illegittime, sono di stretta interpretazione ed applicazione, esula da essa qualsiasi intento di rivolgere la propria forza sanante a situazioni non espressamente previste e disciplinate.
4 - Con riguardo al particolare tipo di collaudo previsto dall'art. 14 del D.P.R. n. 1363/1959 deve osservarsi, poi, che esso si prefigge non solo lo scopo, invero essenziale ma comunque succedaneo rispetto all'altro, di verificare la conformità dalla diga al progetto approvato, ma persegue anche il fine di certificare in via di definitività la sicurezza dell'impianto e la possibilità di esercirlo in tale condizione di sicurezza per la pubblica incolumità; detti fini il collaudo persegue attraverso l'espletamento di accertamenti e di adempimenti di natura prettamente tecnica e di una certa complessità successivamente alla completa realizzazione dell'opera.
5 - Non fa eccezione ai principi esposti (e non sussistono o si rinvengono particolari motivi perché possa giustificarsi l'eccezione) l'art. 3 del D.L. n. 507/1994.
Infatti, venendo, ora, all'esame della particolare situazione normativa verificatasi dopo l'entrata in vigore del detto art. 3, si osserva che, coerentemente con quanto sin qui rappresentato, la norma ha inteso sanare la situazione di illegittimità di quelle dighe realizzate, o al momento ancora in corso di realizzazione, senza l'acquisizione delle necessarie approvazioni o, pur in presenza di un progetto approvato, in difformità anche solo parziale da esso; in sostanza la ratio della norma, resa peraltro palese dall’esplicito richiamo ai commi 1 e 5 dell'art. 1 dello stesso D.L. n. 507/1994, nei quali commi si indicano quali sono le opere che necessitano delle approvazioni volute dalla legge e che devono essere conformi al progetto approvato, è proprio quella dinanzi evidenziata per questo tipo di provvedimenti: sanare la mancanza di adempimenti amministrativi essenziali e necessariamente prodromici alla realizzazione di una diga, non più sanabili altrimenti perché la realizzazione o lo stato di essa ha reso ultronea ed inutile, rispetto al significato ed al valore che la legge attribuisce loro, l'acquisizione delle approvazioni amministrative previste come obbligatorie, la cui mancanza inficia l'intero procedimento e rende abusivi sia la diga realizzata (e in corso di realizzazione) che l'invaso che ne è derivato (o ne deriverà).
D'altro canto è palpabile sia sotto il profilo del momento temporale in cui devono intervenire, sia con specifico riguardo al fine a cui sono rivolte, la differenza che rende inconfondibili e non assimilabili o assorbibili tra loro i due tipi di attività amministrativa che tendono rispettivamente ad acquisire le necessarie approvazioni preventive ed ad accertare la sussistenza delle altrettanto necessarie condizioni di sicurezza dell'intero impianto in attività di normale esercizio.
Ne consegue che, se è vero, come è vero, che la norma introduce la sanatoria in questione per sanare le conseguenze derivanti dalla mancanza di determinati adempimenti, non può ritenersi che essa, una volta intervenuta la sanatoria, intenda consentire anche la regolare esercibilità dell'impianto autorizzando altresi l'omissione di altri adempimenti non espressamente indicati in essa e peraltro prescritti come obbligatori dalle altre norme dell'ordinamento, consistente in attività aventi - giova ribadirlo - oggetto diverso e sottendenti un fine giuridico diverso e che in ogni caso, seppure non possono prescindere dall’intervento della sanatoria che rispetto ad essi, pur senza assorbirli, è necessariamente prodromica, sono espletabili al di là della norma che ha introdotto la sanatoria ed in sede di normale applicazione delle tutt'ora vigenti norme che li prevedono; norme che non hanno subito alcuna modifica e sulla cui efficacia nell'ordinamento, del resto, la sanatoria non ha inciso minimamente.
6 - Né a diverse conclusioni può indurre l'interprete e l'operatore di diritto l’elemento letterale espresso dalla norma in rassegna, che pure, da solo, potrebbe ingenerare alcuni dubbi. Infatti, se si considera puramente e semplicemente in sé stesso il richiamo ai commi 1 e 5 dell'art. 1 del decreto legge, tenuto presente l’intento ed il carattere meramente indicativo del tipo di opere per le quali si è voluto prevedere la possibilità di sanatoria che può attribuirsi a quel richiamo, esso non si porrebbe come esaustivo per definire il contenuto e l’ambito della sanatoria. Certamente, però, nel quadro di assieme sin qui delineato esso si pone come un'ulteriore conferma del limite dell'ambito di applicazione dell'art. 3 e del reale contenuto della sanatoria ivi disciplinata.
7 - Conclusivamente, tenute ben presenti tutte le espresse considerazioni, manifesta di agevole soluzione il quesito posto alla Sezione. Infatti,. sia perchè nulla osta che alla situazione di illegittimità originata dalla mancata esecuzione del collaudo ex art. 14 del D.P.R. n. 1363/1959, una volta intervenuta la sanatoria relativa alla mancata acquisizione delle approvazioni preventive, può comunque darsi sanatoria nell’attualità espletando le complesse procedure relative al collaudo, sia perché l'attività amministrativa che si svolge in sede amministrativa a seguito della presentazione dell'istanza di sanatoria ex art. 3, comma 1 del D.L. n. 507/1994 da parte dell’interessato non copre e non assorbe, quanto meno per larga ed essenziale parte, quella che dovrà svolgersi in sede di collaudo, attesa la diversità del fine che in quest’ultima si pone e dell'interesse pubblico ivi sotteso e rilevato che essa rispetto quest'ultima è soltanto prodromica, la Sezione ritiene di potere affermare che è corretta l'interpretazione per cui l'intervento della sanatoria prevista dall'art. 3 citato non esima i soggetti interessati alla completa regolarizzazione della loro posizione di esercenti della diga e del relativo invaso dall'obbligo di dare esecuzione al collaudo secondo la normativa vigente.
8 - Premesso quanto sopra per l’aspetto squisitamente giuridico, si ritiene anche opportuno formulare le seguenti osservazioni tecniche:
Il collaudo statico di un’opera costituisce una operazione complessiva che, attraverso la valutazione di molti aspetti (di impostazione generale; progettuale, realizzativo; di controllo materiali, di risposta sperimentale) fornisce una "garanzia" sulla sicurezza, funzionalità e durabilità dell’opera.
Il fatto specifico poi che il collaudo possa avvenire dopo molti anni dalla realizzazione dell’opera non sembra avere rilevanza; infatti, l’osservazione che non si siano evidenziati gravi difetti nel periodo intercorrente tra la data di costruzione e quella di collaudo non garantisce affatto circa l’affidabilità strutturale complessiva dell’opera, che il collaudo deve appunto fornire, ancorchè certamente la funzionalità nel periodo costituisce elemento positivo.
D’altronde l’indirizzo che sta attualmente prevalendo nel mondo per le grandi opere (ponti, dighe, grandi edifici, ecc.) è quello di dotarle di sistemi di controllo e monitoraggio continui (come si fa già per le grandi dighe) che si concretizzino periodicamente in valutazioni aggiornate della affidabilità dell’opera (cioè a mezzo di una operazione sostanzialmente equivalente al collaudo).
Basti pensare ad esempio al continuo miglioramento delle conoscenze del comportamento strutturale, dei sempre più avanzati provvedimenti per la durabilità, della valutazione delle azioni sismiche continuamente aggiornate nel tempo.
In conclusione l’eventuale mancanza di un completo collaudo statico di un’opera - anche, se non eseguito prima, a lunga distanza dalla costruzione - costituirebbe una carenza importante nella "catena" della sicurezza strutturale.

IL PARERE


della Sezione reso all’unanimità è nei precedenti "considerato".